Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2001711

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 31 mars 2020 et le 12 juillet 2021, Mme C D épouse B, représentée par Me Guilbert, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 13 juin 2019 d'un montant de 8 448,72 euros ainsi que la décision rejetant implicitement sa réclamation préalable présentée le 7 août 2019 ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 8 448,72 euros mise à sa charge et, à titre subsidiaire, de la décharger des sommes correspondant aux rémunérations versées pour les mois de mai et juin 2017 ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 600 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Mme D épouse B soutient que :

- le titre de perception attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors que les sommes qui sont réclamées pour la période de mai à juillet 2017 sont prescrites en application des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ;

- le titre de perception attaqué est insuffisamment motivé ;

- elle n'a pas été destinataire d'un courrier l'informant préalablement de l'émission d'un titre de perception et d'un décompte de rappel détaillant les montants de chacun des éléments de rémunération trop perçus ;

- le versement d'un demi-traitement sur la période allant de mai 2016 à novembre 2017 constitue un droit acquis dont le remboursement ne pouvait pas lui être réclamé eu égard au courrier du 15 mai 2018 ;

- le titre de perception attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors que le demi-traitement qui lui a été versé sur le fondement des dispositions de l'article 27 du décret du 14 mars 1986 reste acquis alors même qu'elle a été placée rétroactivement dans une position statutaire n'ouvrant pas droit au versement d'un demi-traitement ; l'administration était tenue de lui verser un demi-traitement sur la période allant du 4 mai 2016 à novembre 2017 ;

- le caractère certain, liquide et exigible de la créance n'est pas établi.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 juin 2020, le directeur départemental des finances publiques du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la créance de M. D épouse B n'est pas prescrite.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er juillet 2020, le recteur de l'académie de Créteil conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par Mme D épouse B n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 modifié ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Biscarel,

- et les conclusions de Mme Nègre-Le Guillou, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D épouse B, attachée d'administration scolaire et universitaire, était affectée au collège Erik Satie à Mitry-Mory (Seine-et-Marne). Le 10 janvier 2015, elle a été placée en congé de maladie ordinaire et a sollicité, le 30 mai 2015, un congé de longue maladie imputable au service. Par arrêté du 11 avril 2017, le recteur de l'académie de Créteil l'a placée en disponibilité d'office pour raison de santé pour la période allant du 4 mai 2016 au 3 mai 2017. Par un nouvel arrêté du 9 octobre 2017, elle a bénéficié du renouvellement de sa disponibilité d'office pour une durée d'un an du 4 mai 2017 au 3 mai 2018. Le 20 août 2018, la direction départementale des finances publiques du Var a émis à son encontre un titre de perception d'un montant de 11 865,36 euros pour un trop perçu de rémunération pour la période allant du 4 mai 2016 au 30 avril 2017. Constatant que les créances des mois de mai 2016 à juillet 2016 étaient prescrites, un nouveau titre de recettes d'un montant de 8 448,72 euros a été émis à son encontre le 13 juin 2019 par le directeur départemental des finances publiques du Val-de-Marne. Le recours présenté le 7 août 2019 par Mme D épouse B à l'encontre de ce titre de perception a été implicitement rejeté. Par sa requête, Mme D épouse B demande au tribunal d'annuler le titre de perception du 13 juin 2019 ainsi que la décision implicite rejetant son recours préalable.

En ce qui concerne la régularité du titre de perception :

2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Ces dispositions imposent à la personne publique qui émet un état exécutoire d'indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

3. Il résulte de l'instruction que le titre de perception attaqué émis le 13 juin 2019 porte la mention : " trop-perçu sur rémunération du 04/05/2017 au 31/10/ 2017. Mise en disponibilité d'office à compter du 04/05/2017 ". Cette seule mention est insuffisante pour comprendre les bases et éléments de calcul de ce titre. Ce titre de perception, qui ne fait référence à aucun document qui lui serait joint ou qui aurait été adressé préalablement à Mme D épouse B permettant de préciser les bases de liquidation, mentionne, au verso, un " détail de la somme à payer " duquel il ressort d'une part, que la " paye de novembre 2017 " correspond à 6 138,87 € au titre du traitement, à 525,27 € au titre de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), à 247,97 € au titre de l'indemnité de résidence et à 1 091,48 € au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise (IFSE) et d'autre part, que le " reste à recouvrer " de mai 2017 s'élève à 445,13 euros. Ainsi, ce titre de recettes ne mentionne le détail des bases de liquidation que pour les mois de mai et de novembre 2017. En outre, comme le soutient la requérante, sans être utilement contredite, son bulletin de paie du mois de mai 2017 comporte une ligne intitulée : " précompte pour trop perçu " correspondant à un montant de 3 170,37 euros et ses bulletins de paie des mois de juin à octobre 2017 comportent une ligne intitulée " précompte pour trop perçu " correspondant à une somme de 325 euros tandis que le bulletin de paie du mois de novembre 2017 mentionne un trop perçu de " -7 663,91 euros " et sur la même ligne une somme de " -8 514,51 euros ". Dans ces conditions, les mentions du titre de perception attaqué du 13 juin 2019 n'étaient pas suffisantes pour permettre à Mme D épouse B de connaître les bases de liquidation et les éléments de calcul appliqués par le rectorat de l'académie de Créteil. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être accueilli et le titre de recettes attaqué doit être annulé. Par voie de conséquence, la décision rejetant implicitement le recours formé à l'encontre de ce titre de recettes doit également être annulée.

4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa version applicable : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. () ".

6. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée.

7. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il en résulte que tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration.

8. La créance, objet du titre de recettes attaqué, correspond à un trop-perçu de rémunération sur la période allant de mai 2017 à novembre 2017. Mme D épouse B soutient que la somme qui lui est réclamée, pour la période allant de mai 2017 à juillet 2017, est prescrite en application des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000. Sauf absence d'information ou de fraude, ce qui n'est pas établi ni même allégué en l'espèce, la prescription biennale débute le 1er du mois qui suit le versement litigieux, ces règles de prescription s'appliquant à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération.

9. Dans son mémoire en défense, l'administration fait valoir que seules les créances concernant les mois de mai 2017 et juin 2017 sont prescrites.

10. Il résulte de l'instruction que le titre de perception attaqué du 13 juin 2019, concernant un trop-perçu de rémunération pour la période allant de mai 2017 à novembre 2017, a été notifié à Mme D épouse B le 2 juillet 2019. Il s'ensuit que, s'agissant des créances des mois de mai 2017 et de juin 2017, le délai de prescription biennale a commencé à courir, respectivement, à compter du 1er juin 2017 et du 1er juillet 2017. Dès lors, à la date de la notification du titre de perception le 2 juillet 2019, la prescription était acquise pour ces deux mois. En revanche, pour les créances concernant la période de juillet 2017 à novembre 2017, la notification du titre de perception est intervenue moins de deux ans après le premier jour du mois suivant les versements en cause. Par suite, la requérante est seulement fondée à soutenir que les sommes réclamées au titre des mois de mai 2017 et juin 2017 sont prescrites.

11. En deuxième lieu, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public, alors même que le bénéficiaire a informé l'ordonnateur qu'il ne remplit plus les conditions de l'octroi de cet avantage, n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement.

12. Mme D épouse B soutient que le versement d'un demi-traitement n'est pas imputable à une erreur de liquidation mais résulte de la décision du 15 mai 2018 par laquelle le recteur de l'académie de Créteil lui a accordé cet avantage financier. Il résulte toutefois de l'instruction et plus particulièrement du courrier du 15 mai 2018 que le recteur de l'académie de Créteil s'est borné à indiquer à la requérante qu'elle était " maintenue à demi-traitement dans l'attente du dossier de retraite transmis par le service des pensions et non retourné par (ses) soins ". Ainsi, ce courrier ne constitue qu'une simple lettre d'information dépourvue de caractère décisoire. Par conséquent, le versement d'un demi-traitement ne pouvait être fondé sur ce courrier dès lors qu'il n'accorde pas un avantage financier et n'a créé aucun droit acquis au profit de la requérante. Par suite, Mme D épouse B n'est pas fondée à soutenir que le versement de ce demi-traitement constituait un avantage financier.

13. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 51 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable : " La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 34. ". Aux termes de l'article 27 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dans sa version applicable : " Lorsque, à l'expiration de la première période de six mois consécutifs de congé de maladie, un fonctionnaire est inapte à reprendre son service, le comité médical est saisi pour avis de toute demande de prolongation de ce congé dans la limite des six mois restant à courir. / Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical : en cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. " et aux termes de l'article 47 de ce même décret, dans sa version applicable au litige : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme. / Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. "

14. Il résulte de ces dispositions que lorsque le fonctionnaire a épuisé ses droits à un congé de longue durée et ne peut reprendre ses fonctions, il appartient à la personne publique qui l'emploie, d'une part, de saisir le comité médical, qui doit se prononcer sur son reclassement dans un autre emploi, sa mise en disponibilité ou son admission à la retraite, et, d'autre part, de lui verser un demi-traitement pendant toute la durée de la procédure nécessitant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances. La circonstance que la décision prononçant le reclassement, la mise en disponibilité ou l'admission à la retraite rétroagisse à la date de fin du congé de longue durée n'a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi traitement prévu par les dispositions de l'article 47 du décret du 14 mars 1986. En outre, il résulte des dispositions précitées des articles 27 et 47 du décret du 14 mars 1986 que la possibilité de maintenir le versement d'un demi-traitement au fonctionnaire ayant épuisé des droits à congés ne trouve à s'appliquer qu'aux agents qui, immédiatement après l'expiration de la dernière période de congé de maladie ordinaire, de longue maladie ou de longue durée dont ils pouvaient bénéficier, ne sont placés dans aucune position statutaire ou sont provisoirement placés en position de disponibilité d'office, dans l'attente d'un avis, selon leur situation, soit du comité médical, soit de la commission de réforme, soit de ces deux instances. Ces dispositions n'ont pas pour effet de prévoir en revanche le versement d'un demi-traitement à un fonctionnaire placé en position de disponibilité d'office dès lors qu'a été notifiée à celui-ci la décision de l'administration de le placer en disponibilité pour raison de santé, de le mettre à la retraite ou de le reclasser.

15. Il résulte de l'instruction que Mme D épouse B a été placée en position de congé de maladie à compter du 10 janvier 2015 et a sollicité le bénéfice d'un congé de longue maladie le 30 mai suivant. Le comité médical départemental de Seine-et-Marne s'est prononcé défavorablement sur cette demande le 14 janvier 2016. Le comité médical supérieur, saisi par la requérante le 24 mai 2016, a rendu un avis similaire à celui émis par le comité départemental lors de sa séance du 28 février 2017. Par ailleurs, l'administration a saisi le 14 octobre 2016 le comité médical départemental de Seine-et-Marne au regard de l'aptitude de Mme D épouse B à l'exercice de ses fonctions, lequel a mandaté une expertise le 12 décembre suivant. Lors de sa séance du 9 mars 2017, ce comité a émis, d'une part, un avis favorable à l'inaptitude définitive et totale de Mme D épouse B à l'exercice de toutes fonctions et, d'autre part, un avis favorable à sa mise en disponibilité d'office à compter du 4 mai 2016, dans l'attente de sa mise à la retraite pour invalidité. Par un arrêté du 11 avril 2017, auquel s'est substitué l'arrêté du 24 juin 2020 en suite de l'annulation par le jugement du tribunal administratif de Melun n°1705888-1705900 pour vice de procédure, la requérante a été placée en disponibilité d'office pour raisons médicales du 4 mai 2016 au 3 mai 2017. Il résulte de l'instruction que si la requérante a pu percevoir un demi-traitement pour la période allant du 4 mai 2016 au 3 mai 2017 suite à l'épuisement de ses droits à congé de maladie ordinaire et au refus d'octroi d'un congé de longue maladie, elle ne pouvait plus, dès lors que le comité médical s'était prononcé le 9 mars 2017, percevoir un demi-traitement au-delà du 3 mai 2017. Ainsi, elle ne bénéficiait plus d'aucun droit à la perception d'un tel avantage à compter du 3 mai 2017.

16. En quatrième et dernier lieu, Mme D épouse B soutient que pour faire l'objet d'un titre exécutoire, une créance doit être certaine, régulièrement liquidée et exigible. Il résulte de ce qui a été exposé précédemment que le moyen tiré de ce qu'aucune de ces trois conditions ne serait remplie, doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la créance, objet du titre de perception attaqué, est fondée sauf pour la période de mai 2017 à juin 2017, atteinte par la prescription.

Sur les conclusions aux fins de décharge :

18. Il résulte de tout ce qui précède que l'annulation du titre de perception du 13 juin 2019 résultant seulement d'un vice de forme, elle n'implique pas, aucun des autres moyens invoqués n'étant susceptibles de fonder cette annulation, que Mme D épouse B soit déchargée de l'obligation de payer la somme de 8 448,72 euros. Toutefois, comme cela a été dit au point 10 du présent jugement, les créances pour les mois de mai 2017 et juin 2017 sont prescrites. Dès lors, Mme D épouse B doit seulement être déchargée de l'obligation de payer les sommes dues au titre de cette période.

Sur les frais liés au litige :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, le versement de la somme demandée par Mme D épouse B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: Le titre de perception émis le 13 juin 2019 à l'encontre de Mme D épouse B, ainsi que la décision rejetant implicitement son recours préalable, sont annulés.

Article 2 : Mme D épouse B est déchargée de l'obligation de payer la somme correspondant à un trop-perçu de rémunération au titre des mois de mai 2017 et juin 2017.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D épouse B et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse.

Copie en sera adressée pour information au rectorat de l'académie de Créteil et à la direction départementale des finances publiques du Val-de-Marne.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Héry, présidente,

Mme Soddu, première conseillère,

Mme Biscarel, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2023.

La rapporteure,

B. BISCAREL

La présidente,

F. HÉRY La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,