Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2003097

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête n° 2003097 et un mémoire, enregistrés les 7 juillet 2020 et 18 mars 2022, la commune d'Asprières (Aveyron), représentée par Me Becquevort, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du conseil d'administration de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois du 4 mars 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois le paiement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l'article R. 315-23-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- le conseil d'administration de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) n'était pas compétent pour décider de la modification de sa composition ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article R. 315-23-3 du code de l'action sociale et des familles ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article R. 315-14 du code de l'action sociale et des familles ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par une lettre du 21 septembre 2020, une demande d'accord pour médiation a été proposée à l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois.

Par une lettre, enregistrée le 28 septembre 2020, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a donné son accord pour une médiation.

Par une lettre du 14 décembre 2021, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a été mis en demeure de produire ses observations en défense.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 janvier et 6 avril 2022, l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois, représenté par Me Bouyssou, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune requérante de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que le maire de la commune d'Asprières n'a pas la capacité pour agir au nom de la commune, en l'absence de production de la délibération du conseil municipal lui permettant d'ester en justice pour son compte ;

- à titre subsidiaire, la requête est mal fondée.

Par une ordonnance du 7 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 avril 2022 à 12 h 00.

Un mémoire, enregistré le 28 avril 2022 à 9 h 16, a été présenté pour la commune d'Asprières et n'a pas été communiqué.

II. Par une requête n° 2003098 et un mémoire, enregistrés les 7 juillet 2020 et 18 mars 2022, la commune d'Asprières, représentée par Me Becquevort, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du conseil d'administration de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois du 6 mai 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois le paiement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article R. 315-23-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- elle a été prise par un conseil d'administration irrégulièrement composé ;

- le conseil d'administration était incompétent pour décider de la fermeture de l'un des sites ;

- la délibération est entachée d'une erreur de fait ;

- elle est fondée sur des documents erronés ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par une lettre du 21 septembre 2020, une demande d'accord pour médiation a été proposée à l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois.

Par une lettre, enregistrée le 28 septembre 2020, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a donné son accord pour une médiation.

Par une lettre du 14 décembre 2021, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a été mis en demeure de produire ses observations en défense.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 janvier et 6 avril 2022, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois, représenté par Me Bouyssou, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- à titre principal, le recours est sans objet dès lors que la commune demande l'annulation de la délibération du 6 mai 2020 approuvant la suppression de l'établissement d'Asprières alors même que la fusion des deux sites a été décidée par la délibération du 16 octobre 2019 ;

- la requête est irrecevable dès lors que le maire de la commune d'Asprières n'a pas la capacité pour agir au nom de la commune, en l'absence de production de la délibération du conseil municipal lui permettant d'ester en justice pour son compte ;

- à titre subsidiaire, la requête est mal fondée.

Par une ordonnance du 7 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 avril 2022 à 12 h 00.

Un mémoire, enregistré le 28 avril 2022 à 9 h 15, a été présenté pour la commune d'Asprières et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Truilhé ;

- les conclusions de M. Luc, rapporteur public ;

- et les observations de Me Becquevort, représentant la commune d'Asprières et de Me Chevallier, substituant Me Bouyssou, représentant l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux délibérations concordantes des 17 octobre et 4 novembre 2013, les conseils municipaux de Capdenac-Gare (Aveyron) et Asprières (Aveyron) ont approuvé la fusion à compter du 1er janvier 2014 des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Gai Logis à Capdenac-Gare (Aveyron) et Bel Air à Asprières (Aveyron) sous la forme d'un établissement public intercommunal dénommé Résidence du Pays Capdenacois, doté d'un siège à Capdenac-Gare et de deux sites d'hébergement permanent à Capdenac-Gare et à Asprières, avec un conseil d'administration comprenant notamment trois membres de chacune des deux membres. Par arrêté conjoint du 31 décembre 2013, la directrice générale de l'agence régionale de santé de Midi-Pyrénées et le président du conseil général de l'Aveyron ont accepté cette fusion. Par délibération du 16 octobre 2019, transmise au contrôle de légalité le 6 novembre 2019, le conseil d'administration de l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a décidé la construction d'un site unique d'hébergement et validé le lancement d'un marché public pour sélectionner un programmiste. Par délibération du 4 mars 2020, le conseil d'administration de l'EHPAD a décidé de modifier partiellement le mode de représentation des communes au sein du conseil, la commune de Capdenac-Gare étant représentée pour l'avenir par trois conseillers et le maire, unique président du conseil d'administration, et la commune d'Asprières étant représentée par un conseiller et le maire. Par sa requête n° 2003097, la commune d'Asprières demande au tribunal d'annuler cette délibération. Par une délibération du 6 mai 2020, le conseil d'administration a décidé du scénario de reconstruction de l'EHPAD en retenant, parmi les scenarii proposés par le programmiste choisi à l'issue de l'appel d'offres, un des scenarii de restructuration du site de Capdenac-Gare. Par sa requête n° 2003098, la commune d'Asprières demande au tribunal d'annuler cette délibération.

2. Les requêtes nos 2003097 et 2003098 présentées par la commune d'Asprières présentent à juger des questions similaires. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions de la requête n° 2003097 :

S'agissant de la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. En défense, l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois oppose, à titre principal, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de délibération autorisant le maire de la commune de d'Asprières à ester en justice dans la présente instance. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, par délibération en date du 10 juillet 2020, le conseil municipal d'Asprières autorise le maire à ester en justice au nom de la commune contre toutes décisions ou délibérations prises dans le dossier concernant l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois et à défendre la commune en justice dans ce même dossier. Par suite, la fin de non-recevoir doit être écartée.

S'agissant des conclusions à fin d'annulation :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles : " Les établissements et les services sociaux et médico-sociaux publics sont créés par arrêté du ou des ministres compétents, par délibération de la ou des collectivités territoriales compétentes ou d'un groupement ou par délibération du conseil d'administration d'un établissement public. () ". Aux termes de l'article R. 315-1 du même code : " () Lorsqu'ils relèvent de plusieurs collectivités territoriales ou qu'ils sont constitués avec la participation financière d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale, leur création ne peut résulter que de délibérations identiques des organes délibérants de chacune de ces collectivités ou organismes. La ou les délibérations fixent notamment : () / d) Sous réserve des articles R. 315-6 à R. 315-14, la composition de son conseil d'administration ainsi que les modalités de désignation des représentants des personnes qu'il accueille ". Selon l'article R. 315-8 dudit code : " Le nombre des membres du conseil d'administration des établissements publics intercommunaux et interdépartementaux est de douze au minimum et de vingt-deux au maximum. Ces nombres sont portés respectivement à treize et à vingt-trois dans le cas où l'établissement public a son siège sur le territoire d'une commune dont il ne relève pas. Sous réserve des dispositions de l'article L. 315-11, ce conseil d'administration est composé de : 1° Trois représentants au moins des collectivités territoriales qui sont à l'origine de la création de l'établissement ou de l'établissement public de coopération intercommunale à l'origine de la création de l'établissement, dont l'un assure la présidence du conseil d'administration, élus dans les conditions fixées au I de l'article L. 315-10 au I de l'article R. 315-9 et au I de l'article R. 315-11 ; () / Les effectifs mentionnés aux 1°, 3°, 4°, 5° et 6° sont fixés, selon le cas, par les collectivités territoriales qui sont à l'origine de la création de l'établissement, conformément aux dispositions du I de l'article R. 315-9, ou par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à l'origine de la création de l'établissement ".

5. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que lorsque la création d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes résulte de la volonté conjointe de deux communes, l'acte constitutif de l'établissement est formé des deux délibérations concordantes de leurs conseils municipaux. D'autre part, ces dispositions prévoient que la composition du conseil d'administration est fixée par délibérations des conseils municipaux.

6. D'autre part, aux termes de l'article R. 315-9 du code de l'action sociale et des familles : " I.-A défaut d'accord entre les communes qui sont à l'origine de la création d'un établissement social ou médico-social intercommunal mentionné à l'article L. 315-8 sur la désignation de leurs représentants au conseil d'administration de cet établissement, les maires de ces communes se réunissent en un collège qui élit ces représentants () ".

7. Si, en principe, seules les délibérations concordantes des conseils municipaux des communes peuvent modifier la composition du conseil d'administration de l'établissement, les dispositions de l'article R. 315-9 du code de l'action sociale et des familles précitées permettent, à titre dérogatoire, aux maires des communes de se réunir en collège pour élire les représentants au conseil d'administration en cas de désaccord entre les communes sur la désignation de leurs représentants audit conseil.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment de la délibération attaquée du 4 mars 2020 que les maires des communes de Capdenac-Gare et d'Asprières sont à l'origine de la décision de modification de la composition du conseil d'administration de l'EHPAD. L'établissement soutient en défense qu'un désaccord profond entre les communes à l'origine de sa création sur la désignation de leurs représentants au conseil d'administration justifie la compétence des maires pour modifier sa composition. L'EHPAD fait valoir que la commune d'Asprières a connu de nombreuses difficultés dans la désignation des représentants et précise que deux représentants ont démissionné et que la nomination de deux autres représentants était entachée de nullité. Toutefois, alors qu'il ressort des pièces du dossier que, postérieurement aux démissions de deux représentants, le conseil municipal d'Asprières a procédé à la nomination de deux nouveaux membres, l'EHPAD n'établit pas, en se bornant à alléguer une représentation instable de la commune, de quelle manière cette instabilité aurait créé un réel désaccord entre les communes, de nature à justifier l'intervention des maires à titre dérogatoire dans la désignation de leurs représentants sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 315-9 du code de l'action sociale et des familles. Ainsi, les maires des communes ne pouvaient, sans mandat de leur conseil municipal, modifier la composition du conseil d'administration et mettre fin à la présidence tournante. Dans ces conditions, la commune requérante est fondée à soutenir que la délibération litigieuse est entachée d'une incompétence dès lors que le conseil d'administration de l'EHPAD n'était pas compétent, en application des dispositions de droit commun de l'article R. 315-1 § d du code de l'action sociale et des familles, pour décider de la modification de sa composition.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la commune d'Asprières est fondée à demander l'annulation de la délibération du 4 mars 2020.

Sur les conclusions de la requête n° 2003098 :

10. En premier lieu, aux termes de l'article R. 315-23-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le conseil d'administration se réunit sur convocation de son président ou, en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci, de son vice-président. Le règlement intérieur de chaque établissement fixe le nombre des séances du conseil d'administration qui ne peut être inférieur à quatre séances par an ainsi que les modalités de convocation de ses membres. En dehors des séances prévues dans le règlement intérieur, le conseil est réuni sur demande écrite soit des deux tiers de ses membres, soit du directeur. L'ordre du jour est arrêté par le président ou, en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci, par le vice-président et adressé au moins sept jours à l'avance, sauf cas d'urgence, à l'ensemble des membres du conseil ainsi qu'aux personnes habituellement convoquées à titre consultatif. "

11. La commune requérante soutient, d'une part, que la convocation au conseil d'administration du 6 mai 2020 n'a pas été adressée aux membres du conseil dans le délai minimum de sept jours prévu par les dispositions précitées et, d'autre part, que les conseillers n'ont pas été suffisamment informés des sujets mis à l'ordre du jour. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 23 avril 2020, les intéressés ont été informés du report du conseil d'administration, initialement prévu le 24 avril 2020, au 6 mai 2020. Ainsi, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que la convocation n'aurait pas été transmise aux conseillers dans les délais prévus par les dispositions de l'article R. 315-23-1 du code de l'action sociale et des familles. En outre, il n'est pas contesté que l'ordre du jour mentionné sur la convocation comprenait un " projet architectural : choix du scénario ". Il ressort des pièces du dossier que les conseillers ont été destinataires le 22 avril 2020 du rapport de la société A2MO. Si la commune d'Asprières fait valoir que ce rapport n'était pas complet, il ne ressort pas des pièces du dossier que les pages non communiquées aux conseillers, à savoir la page 17 relative à l'absence de contrainte ou servitude pesant sur le site de Capdenac-Gare, la page 24 relative à la répartition des unités de vie du même site, les pages 26 à 40 relatives à l'expression des besoins en personnel et en matériel et la page 51 relative à la ventilation annuelle du coût financier du scénario de restructuration du site d'Asprières, auraient été de nature à influer sur le choix du scénario. Les membres du conseil d'administration doivent ainsi être regardés comme ayant été suffisamment informés, préalablement à la séance du 6 mai 2020, des sujets mis à l'ordre du jour et mis en mesure d'appréhender les enjeux ainsi que de comprendre les motifs de la mesure envisagée pour voter en connaissance de cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 315-23-1 du code de l'action sociale et des familles doit être écarté.

12. En deuxième lieu, dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 9 du présent jugement que la délibération du 4 mars 2020 portant modification de la composition du conseil d'administration doit être annulée, le moyen tiré de la composition irrégulière du conseil d'administration, en ce que celui-ci comprenait trois représentants de la commune de Capdenac-Gare et trois représentants de la commune d'Asprières, ne peut qu'être écarté.

13. En troisième lieu, la commune requérante ne peut utilement soutenir que le conseil d'administration était incompétent pour décider de la fermeture de l'un de ses sites, dès lors que la délibération attaquée n'a pas pour objet de décider de la fermeture d'un site mais de choisir un des scenarii développés par la société A2MO concernant la réhabilitation et la reconstruction de l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois, le principe de la construction d'un site unique ayant été décidé par la délibération du conseil d'administration du 16 octobre 2019, laquelle est devenue définitive. Le moyen doit être écarté comme inopérant.

14. En quatrième lieu, la commune requérante soutient que c'est au titre d'une erreur de fait que la délibération a retenu le scénario n° 5 développé par la société A2MO alors qu'elle s'est concentrée sur la conception et la réalisation des constructions et n'a pas fait de véritable étude sur l'opportunité de regrouper les deux sites à l'aune de l'objectif principal de la santé publique. Toutefois, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier l'opportunité du scénario retenu par le conseil d'administration. En outre, si la commune d'Asprières soutient qu'elle est présentée à tort comme étant dépourvue de services utiles, elle n'apporte aucun élément permettant de tenir pour établie l'erreur de fait qu'elle allègue. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d'une erreur de fait.

15. En cinquième lieu, d'une part, la commune d'Asprières ne saurait utilement contester le bien-fondé de la décision de suppression d'un site dès lors, ainsi qu'il a été dit au point 13, que la délibération attaquée n'a pas pour objet de décider de la fermeture d'un site mais porte seulement sur le choix d'un scénario de réhabilitation et de reconstruction de l'EHPAD. D'autre part, si la commune soutient que les scenarii présentés lors de la délibération reposent sur une présentation dévoyée de l'implantation sur son territoire d'un site d'hébergement, il ne relève pas du contrôle du juge de l'excès de pouvoir d'apprécier l'opportunité d'une construction. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait fondée sur des documents erronés doit être écarté comme inopérant.

16. En sixième et dernier lieu, la commune requérante soutient que le conseil d'administration de l'EHPAD Résidence du Pays Capdenacois a commis un détournement de pouvoir en actant la suppression d'un site, sous couvert de travaux de réhabilitation. Toutefois, dès lors que la fusion des deux sites en un seul a été décidée par la délibération du 16 octobre 2019 et que la délibération attaquée a pour seul objet de choisir un scénario de réhabilitation et reconstruction de l'EHPAD, le moyen doit être écarté comme inopérant.

17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la commune d'Asprières n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 6 mai 2020.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d'Asprières et de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des deux requêtes.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil d'administration de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois du 4 mars 2020 est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes nos 2003097 et 2003098 sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Asprières (Aveyron) et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Truilhé, président,

M. Déderen, premier conseiller,

M. Zabka, conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 4 juillet 2023.

Le président-rapporteur,

J-C. TRUILHÉ

L'assesseur le plus ancien,

G. DÉDERENLa greffière,

M.E. LATIF

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

Nos 2003097, 2003098