Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2004482

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 septembre 2020 et le 4 mai 2021, Mme D E épouse C et M. B E, représentés par Me Larrouy-Castéra, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 3 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bretx a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bretx une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir contre le plan local d'urbanisme litigieux dès lors qu'ils sont propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune de Bretx ;

- leur courrier du 2 février 2020 constitue un recours gracieux qui a prorogé le délai de recours contentieux, de sorte que leur requête n'est pas tardive ;

- le conseil municipal était incompétent pour approuver le plan local d'urbanisme alors que la compétence en matière de plan local d'urbanisme a été automatiquement transférée à la communauté de communes des Hauts-Tolosans, en application du II de l'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi " ALUR " ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'autorité environnementale a dispensé l'élaboration du plan de toute évaluation environnementale après avoir insuffisamment analysé et pris en compte la qualité environnementale de la commune, sur le fondement d'un dossier incomplet et insuffisant ;

- aucun élément ne permet de s'assurer que chaque conseiller municipal a été destinataire d'une convocation contenant l'ordre du jour de la séance du conseil municipal du 3 décembre 2019, conformément aux exigences de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération est entachée d'un vice de procédure en raison de l'insuffisance du rapport de présentation ;

- le secteur de taille et capacité d'accueil limitées mis en place par la commune sur son territoire méconnaît les dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il a été instauré pour le seul bénéfice d'un habitant et que l'insertion des constructions par rapport à la zone agricole qui entoure le secteur n'est pas règlementée ;

- le conseil municipal a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant leurs parcelles en zone agricole.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 janvier 2021 et le 23 août 2021, la commune de Bretx, représentée par Me Magrini, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que les requérants n'ont pas intérêt à contester la délibération litigieuse ;

- la requête est tardive, le courrier adressé par les requérants au maire de Bretx le 2 février 2020 ne pouvant s'analyser comme un recours gracieux ayant prorogé le délai de recours contentieux ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 26 août 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 27 septembre 2021.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 23 septembre 2021 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Namer, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cadiou, représentant les requérants, et de Me Du Puy de Goyne, représentant la commune de Bretx.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 3 décembre 2019, le conseil municipal de Bretx (Haute-Garonne) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi () et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu () ".

3. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des vingt délibérations de conseils municipaux produites par la commune de Bretx, que, sur les vingt-neuf communes membres de la communauté de communes des Hauts-Tolosans, vingt se sont opposées au transfert à cette communauté de communes de la compétence en matière de plan local d'urbanisme. La commune de Bretx affirme, sans être sérieusement contredite, que ces vingt communes représentent une population de 29 106 habitants alors que la population totale intercommunale est de 33 018 habitants. Si les requérants contestent que les seuils légaux d'opposition au transfert de compétence fixés par les dispositions précitées du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 ont été atteints, ils se contentent, dans leur dernier mémoire non versé aux débats, d'émettre un doute sur le caractère exécutoire des délibérations des conseils municipaux des communes de Pelleport, Merville, Brignemont et Belleserre le 27 mars 2017, date à laquelle le transfert de compétence est opéré de plein droit à défaut d'opposition des communes, sans apporter aucun élément au soutien de ce doute. Au demeurant, les conditions d'opposition au transfert de la compétence à la communauté de communes auraient en tout état de cause été remplies si lesdites communes n'avaient pas manifesté leur opposition à ce transfert, dès lors que les seize autres communes, qui représentent plus de 25 % des communes membres de la communauté de communes, comportent à elles seules plus de 20 % de la population intercommunale. Il suit de là que la compétence en matière de plan local d'urbanisme n'avait pas été transférée à la communauté de communes des Hauts-Tolosans à la date de la délibération litigieuse, de sorte que le conseil municipal de Bretx était compétent pour approuver le plan local d'urbanisme contesté. Le moyen relatif à l'incompétence du conseil municipal doit, par suite, être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 104-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : / 1° Les directives territoriales d'aménagement et de développement durables ; / 2° Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ; / 3° Les schémas de cohérence territoriale ; / 4° Les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 122-26 ; / 5° Les schémas d'aménagement régionaux des régions d'outre-mer prévus à l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ; / 6° Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse prévu à l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales ". Aux termes de l'article L. 104-2 du même code : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; / () / Un décret en Conseil d'Etat fixe les critères en fonction desquels les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales font l'objet d'une évaluation environnementale ". Aux termes de l'article R. 104-8 de ce code : " Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : / 1° De leur élaboration, de leur révision ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, s'il est établi, après un examen au cas par cas, que ces procédures sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement () ". Le 2° de son article R. 104-21 désigne comme autorité environnementale " La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour () les plans locaux d'urbanisme () " et son article R. 104-28 prévoit : " L'autorité environnementale mentionnée à l'article R. 104-21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d'examen au cas par cas, au regard : / 1° Des informations fournies par la personne publique responsable mentionnées à l'article R. 104-30 ; / 2° Des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement () ". Enfin, aux termes de l'article R. 104-30 : " La personne publique responsable transmet à la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable ou, lorsque la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable est compétente, au service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale), les informations suivantes : / 1° Une description des caractéristiques principales du document ; / 2° Une description des caractéristiques principales, de la valeur et de la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée par la mise en œuvre du document ; / 3° Une description des principales incidences sur l'environnement et la santé humaine de la mise en œuvre du document ".

5. D'une part, les requérants soutiennent que la mission régionale de l'autorité environnementale d'Occitanie s'est fondée, pour rendre sa décision du 23 janvier 2018 dispensant d'évaluation environnementale le projet d'élaboration du plan local d'urbanisme de Bretx, sur un dossier insuffisant et incomplet. Ils n'apportent toutefois aucun élément au soutien de leur argumentation, dès lors qu'ils se contentent de citer une critique extraite de l'avis des services de l'Etat relative aux insuffisances du projet d'aménagement et de développement durables, et non au caractère complet ou incomplet des informations fournies à la mission régionale de l'autorité environnementale en vertu de l'article R. 104-30 du code de l'urbanisme. D'autre part, s'ils affirment que la dispense d'évaluation environnementale repose sur une analyse insuffisante des enjeux environnementaux du territoire, il ressort toutefois des termes de la décision du 23 janvier 2018 que la mission régionale d'autorité environnementale a pris en compte l'existence, sur le territoire communal, de boisements, de zones à enjeux écologiques, agricoles ou paysagers, de continuités écologiques et d'espaces naturels à protéger. De plus, les requérants n'établissent ni même n'allèguent sérieusement que le plan local d'urbanisme de Bretx est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement. Par suite, le moyen invoqué, tiré du vice de procédure affectant la dispense d'évaluation environnementale, doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ".

7. En se bornant à soutenir que les pièces du dossier ne permettent pas de s'assurer que les conseillers municipaux de Bretx aient reçu une convocation comportant l'ordre du jour de la séance du 3 décembre 2019, les requérants ne formulent que des allégations insuffisamment étayées, qui doivent dès lors être écartées.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques () ". Aux termes de l'article R. 151-1 du même code : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / () / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 () ".

9. Il ne résulte pas des dispositions précitées que le rapport de présentation devrait nécessairement faire apparaître l'évolution de la superficie de chaque type de zone. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent Mme et M. E, le rapport de présentation comporte une analyse de la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis en tenant compte des normes urbaines et architecturales. Enfin, si les requérants invoquent, au titre de l'insuffisance du rapport de présentation, la difficulté de compréhension du projet de la commune, en raison de l'utilisation de valeurs différentes pour certains éléments chiffrés ou d'analyse, ainsi que de l'absence d'explicitation ou de cohérence de certaines données, cette argumentation, qui repose uniquement sur la citation d'un extrait de l'avis des services de l'Etat et n'est pas assortie de références précises aux parties du rapport de présentation sur lesquelles portent ces critiques, ne comporte pas de précisions suffisantes pour qu'en soit apprécié le bien-fondé. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à invoquer l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / () / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ".

11. D'une part, si les requérants ont entendu soulever un moyen tiré du détournement de pouvoir qui aurait été commis en créant un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées au profit d'une seule personne, ils n'établissent ni même n'allèguent que ce classement ne répondrait pas à un but d'intérêt général. D'autre part, contrairement à ce qu'ils soutiennent, le règlement du plan local d'urbanisme fixe des règles destinées à assurer l'insertion des constructions de ce secteur dans l'environnement. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme doit être écarté.

12. En dernier lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. En l'espèce, les requérants contestent le classement en zone A de leurs parcelles A 13, 208, 210, 215, 217, 243, 500, 501, 578, 579, 582, 584 et 585 et B 421. Ils soutiennent que certaines de ces parcelles étaient auparavant classées en zone constructible par le plan d'occupation des sols, qu'elles sont situées à proximité du centre du village, qu'en particulier la parcelle B 421 est à proximité immédiate d'une zone UB et que son accès se situe dans cette zone, que plusieurs de ces parcelles sont desservies par les réseaux publics et que certaines sont construites, qu'elles n'ont pas de caractère agricole et que leur classement en zone agricole est susceptible de générer des conflits de voisinage entre une éventuelle exploitation agricole et les habitations avoisinantes. Il ressort toutefois du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme ont fait le choix d'extensions urbaines mesurées, en nombre et en surfaces, pour garantir l'équilibre entre le développement urbain et le maintien du caractère rural de la commune, et qu'ils ont notamment fixé pour objectifs la maîtrise de l'étalement urbain et la limitation du mitage, la fin de l'urbanisation des hameaux, ou encore la préservation des terres agricoles en structurant mieux l'urbanisation. S'agissant en particulier de l'objectif de lutte contre l'étalement urbain, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit que le renouvellement urbain sera favorisé, grâce au comblement des dents creuses et aux réhabilitations de l'existant, et qu'il sera mis fin à l'étalement urbain au profit d'une densification du centre bourg de la commune. Dans le respect de ce parti d'aménagement, le zonage retenu par le plan local d'urbanisme n'a instauré de zones urbaines que dans le centre de Bretx et dans les secteurs les plus densément bâtis autour de ce centre. Ainsi, le classement en zone A des parcelles A 13, 208, 210, 215, 217, 243, 500, 501, 578, 579, 582, 584 et 585, dont il est constant qu'elles ne se situent pas au centre du village, même si elles en sont relativement peu éloignées, et qu'elles se trouvent dans un secteur comportant peu de constructions, est en cohérence avec le parti d'aménagement retenu. De plus, elles sont entourées de terrains également classés en zone agricole, et les requérants n'établissent pas qu'elles sont dépourvues de potentiel agronomique, biologique ou économique, la seule circonstance que des constructions éparses se situent sur certains de ces terrains ou à proximité n'étant pas de nature à les rendre inexploitables. S'agissant de la parcelle B 421, si elle est à proximité immédiate d'un quartier central de Bretx et entourée de terrains classés en zone UB sur trois côtés, il s'agit d'une parcelle de grande taille non construite dont l'inclusion en zone urbaine aurait été contraire à l'objectif de limitation de l'étalement urbain, alors que son classement en zone A permet de la rattacher à l'ensemble des parcelles agricoles qui lui sont limitrophes au sud. Les requérants n'établissent pas davantage, s'agissant de cette parcelle, qu'elle ne pourrait pas faire l'objet d'une exploitation agricole. Dans ces conditions, Mme et M. E ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leurs parcelles en zone A est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la délibération du 3 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bretx a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux des requérants, doivent, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bretx, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme et M. E demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme E épouse C et de M. E est rejetée.

Article 2 : Mme E épouse C et M. E verseront à la commune de Bretx une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D E épouse C, à M. B E et à la commune de Bretx.

Délibéré après l'audience du 30 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

Mme Namer, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2022.

La rapporteure,

S. NAMER

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef