Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2005734

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 10 novembre 2020 et un mémoire enregistré le 14 juin 2021, M. D C, représenté par Me Dunyach, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Foix a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire une maison individuelle sur le territoire de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Foix le paiement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- l'arrêté du 18 septembre 2020 est entaché d'un vice de procédure tiré du défaut de respect de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, en ce que l'arrêté contesté s'analyse en un retrait d'un permis de construire tacite, un retrait d'une décision créatrice de droits ne pouvant intervenir qu'après la mise en œuvre d'une procédure contradictoire ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit, en ce que l'état d'avancement des travaux d'élaboration du document d'urbanisme doit être pris en compte à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme du 26 février 2019 et non à la date de la décision de sursis à statuer sur la demande de permis de construire ;

- les motifs invoqués pour justifier la décision de sursis à statuer sont illégaux ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce que la construction projetée n'est pas de nature à compromettre gravement l'objectif de préservation des terres agricoles du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de fait en ce que la parcelle BH 177 du terrain d'assiette du projet n'est pas située en dehors de l'enveloppe urbaine du hameau Le Cussol, mais dans un secteur potentiellement constructible qui a vocation à être densifié et structuré, le hameau dont elle fait partie étant correctement desservi en transports en commun et la parcelle étant également desservie par les réseaux d'eau potable, d'assainissement et d'électricité ;

- la commune méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, en ce qu'elle a délivré des permis de construire pour édifier des maisons notamment sur une parcelle non desservie par les transports en commun et classée en secteur à densifier et à structurer ;

- il ne ressort pas du futur projet d'aménagement et de développement durables que la parcelle se situerait dans un secteur à vocation agricole, par suite, le motif tiré des difficultés de cohabitation entre maison d'habitation isolée et activité agricole n'est pas fondé ;

- eu égard à leur portée, à leur caractère général et en l'absence de zonage les concrétisant, les orientations du PADD débattues par le conseil municipal de Foix ne peuvent être regardées comme traduisant un état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme suffisant à fonder la décision de sursis à statuer attaquée, compte tenu de la localisation du projet en litige ;

- contrairement à ce que fait valoir la commune de Foix, les seules options à prendre en compte étant celles du PADD débattu et voté en conseil municipal le 9 avril 2018 et non celles évoquées lors des réunions de travail antérieures de 2017 dont les résultats n'ont pas été retenus, puisque c'est une zone à densifier et structurer et non une zone agricole qui a été retenue dans ce secteur ;

- le projet n'est pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'exécution du futur plan local d'urbanisme.

Par des mémoires enregistrés le 11 février 2021 et le 25 juin 2021, la commune de Foix, représentée par Me Schlegel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance en date du 1er juillet 2021, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 juillet 2021.

Vu :

- l'ordonnance n° 2005743 du 2 décembre 2020 de la juge des référés du tribunal ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Quessette, rapporteur,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- les observations de Me Dunyach, représentant M. C, et de Me Marti, substituant Me Schlegel, représentant la commune de Foix.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, propriétaire d'une parcelle de 3 412 m² cadastrée sous le n° 122 BH 177 sise au hameau de Le Cussol à Foix, est le bénéficiaire d'un certificat d'urbanisme positif en date du 26 février 2019, qui a été prorogé d'un an le 1er juillet 2020. L'intéressé a conclu le 24 avril 2020 une promesse de vente de ladite parcelle avec Mme B. Cette dernière a déposé le 11 juin 2020 une demande de permis de construire d'une maison individuelle d'une surface de 146,36 m² sur cette parcelle, demande à laquelle M. C s'est associé par un courrier adressé au maire de la commune le 9 juillet 2020. Par un arrêté en date du 18 septembre 2020, le maire de la commune de Foix a opposé un sursis à statuer pour une période maximale de deux ans à cette demande, sur le fondement de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, au motif que le projet porte atteinte au deuxième axe majeur du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune, portant sur la préservation de l'agriculture à la fois en tant qu'activité économique et garante de l'entretien des paysages.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. () ". Aux termes de l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de son article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de son article R. 423-23 : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; () ". Enfin, aux termes de son article R. 423-32, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; () ".

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire a été déposé le 11 juin 2020, ainsi qu'en atteste le cachet humide du service de l'urbanisme de la commune de Foix, et que le maire de la commune a demandé à Mme B, pétitionnaire, de compléter son dossier le 8 juillet 2020, par lettre recommandée avec accusé de réception. La commune verse au débat, sans être contredite, les pièces attestant que le pli a fait l'objet d'une première présentation le 9 juillet 2020 et que la destinataire ne l'a pas réclamé. Il ressort également des pièces du dossier que Mme B a complété son dossier de demande le 23 juillet 2020, ainsi que le vise l'arrêté du 18 septembre 2020, non contesté sur ce point. Dans ces conditions, le délai d'instruction de deux mois a couru, en vertu des dispositions précitées, à compter de la réception en mairie d'un dossier complet, soit le 23 juillet 2020, et non à compter du 11 juin 2020. Par suite, l'arrêté en date du 18 septembre 2020 contesté ne peut être regardé comme ayant retiré un permis tacite qui, en tout état de cause, n'aurait pu naître que le 23 septembre 2020, soit postérieurement à l'arrêté attaqué. Il s'ensuit que M. C n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté s'analyse en un retrait d'un permis de construire tacite ne pouvant intervenir qu'après la mise en œuvre d'une procédure contradictoire et que l'arrêté du 18 septembre 2020 est entaché sur ce point d'un vice de procédure. Ce moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. En premier lieu, d'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. () ". Aux termes de l'article R. 410-17 du même code : " Le certificat d'urbanisme peut être prorogé par périodes d'une année sur demande présentée deux mois au moins avant l'expiration du délai de validité, si les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain n'ont pas changé. / La demande de prorogation, formulée en double exemplaire par lettre accompagnée du certificat à proroger, est déposée et transmise dans les conditions prévues à l'article R. 410-3 ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / () Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. L'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L.L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".

7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. C est bénéficiaire d'un certificat d'urbanisme positif du 26 février 2019 portant la mention d'un éventuel sursis à statuer sur une demande de permis et disposant que le terrain objet de la demande peut être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée consistant en la construction d'une maison d'habitation. Consécutivement à la demande de M. C tendant à la prorogation de ce certificat, présentée le 10 juin 2020, le maire de la commune de Foix a prorogé d'un an la validité de ce certificat par un arrêté du 1er juillet 2020. Il ressort également des pièces du dossier qu'à la date de prorogation du certificat d'urbanisme, le conseil municipal de la commune avait adopté, le 9 avril 2018, le projet d'aménagement et de développement durables, à la suite de réunions organisées à partir du mois de mai 2017 pour réviser le plan local d'urbanisme de la commune de Foix, dont les comptes rendus versés au dossier mentionnent la présence d'élus et de représentants du service de l'urbanisme de la commune, de la direction départementale des territoires de l'Ariège, ainsi que d'architectes et urbanistes conseils de la commune. Il ressort en particulier du compte rendu de la réunion du 18 mai 2017 que la parcelle du requérant, située dans le secteur Le Cussol en zone urbanisée, a vocation à être inscrite en zone agricole en raison de la volonté de la commune, notamment, de contenir l'urbanisation à l'existant et de déclasser les secteurs, essentiellement agricoles, constituant des extensions urbaines, soit 9,56 hectares à déclasser en partie ouest et 8,11 ha à déclasser en partie nord du territoire de la commune. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les prescriptions d'urbanisme applicables à la parcelle en litige aient changé à la date de demande de prorogation du certificat d'urbanisme. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit tirée de ce que le maire de la commune de Foix aurait dû prendre en compte l'état d'avancement des travaux d'élaboration du document d'urbanisme à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme du 26 février 2019 et non à la date de la décision de sursis à statuer sur la demande de permis de construire.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. Il ressort des pièces du dossier et du site Géoportail que la parcelle BH 177 du terrain d'assiette du projet est éloignée de la zone urbanisée du hameau Le Cussol et qu'elle est située au milieu de champs et à proximité d'un bois. La circonstance que la parcelle soit desservie par les transports en commun et par les réseaux d'eau potable, d'assainissement et d'électricité est sans incidence sur la légalité du zonage retenu eu égard à la vocation agricole de la zone retenue dans le projet d'aménagement et de développement durables. Par ailleurs, il ressort de la carte des zones retenues par le projet d'aménagement et de développement durables que la parcelle en litige est située dans la future zone agricole de la commune et que le parti retenu par la commune dans ce document est de limiter le mitage des terres agricoles. Dans ces conditions, le projet de plan local d'urbanisme en ses orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables était suffisamment avancé pour que soit opposé à la demande de M. C, portant sur un terrain devant être classé en zone agricole du plan en cours d'adoption, un sursis à statuer, qui constitue une règle d'urbanisme dont l'évolution doit être prise en compte par la décision de prorogation. La circonstance que la commune a délivré des permis de construire pour édifier des maisons notamment sur une parcelle non desservie par les transports en commun et classée en secteur à densifier et à structurer est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée et ne contrevient pas au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la construction projetée n'est pas de nature à compromettre gravement l'objectif de préservation des terres agricoles du projet d'aménagement et de développement durables ou à compromettre, ou à rendre plus onéreuse, l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation ne peuvent dès lors qu'être écartés.

12. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 18 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Foix a sursis à statuer sur la demande de permis de construire une maison individuelle. Sa requête doit donc être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le requérant, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. C le versement à la commune de Foix de la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Foix présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et à la commune de Foix.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2024.

Le rapporteur,

L. QUESSETTE

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,