Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2005895

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 novembre 2020, le 15 février 2021, le 11 mars 2021, le 6 mai 2021, le 26 mai 2021 et le 5 juillet 2021, Mme G B, représentée par Me Thalamas, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 mars 2020 par lequel le maire de Toulouse ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée le 17 février 2020 par M. D C en vue d'étendre et de surélever une maison individuelle située , ainsi que les décisions du 21 septembre 2020 et du 14 octobre 2020 par lesquelles le maire de Toulouse a rejeté ses recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le signataire de l'arrêté est incompétent ;

- il méconnaît les dispositions applicables en zone UM6 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, car la construction projetée ne respecte pas un retrait de quatre mètres par rapport à la limite des voies existantes ouvertes à la circulation ;

- les dispositions communes de ce règlement autorisant, par exception, un projet d'extension, de réaménagement ou de surélévation en conservant l'alignement existant sous réserve qu'il ne présente pas de risque pour la circulation sont insusceptibles de s'appliquer, car elles ne permettent pas l'alignement sur une construction existante riveraine, et la mise en œuvre de cette exception est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, eu égard à l'impact qu'elle entraîne sur sa situation personnelle, l'arrêté contesté étant en outre dépourvu de motivation sur la justification de l'application de cette exception et la méconnaissance de la règle prévue par les dispositions spécifiques ;

- l'arrêté contesté est, par exception, illégal, car il est fondé sur une exception à la règle applicable à la zone UM6, qui est prévue par les dispositions communes et qui est contraire aux principes d'intelligibilité et de prévisibilité ;

- l'arrêté contesté est privé de base légale, car il est fondé sur le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal annulé par un jugement du tribunal administratif du 30 mars 2021 et il méconnaît les dispositions, redevenues applicables, du précédent plan local d'urbanisme, car l'emprise au sol du projet relevant de la zone UF1 excède 50 % de la superficie totale de l'unité foncière.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 février 2021, le 23 avril 2021, le 25 mai 2021 et le 18 juin 2021, la commune de Toulouse, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 février et 21 mai 2021, M. et Mme C, représentés par Me Jung, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est irrecevable, car Mme B ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par lettre du 23 septembre 2022, le tribunal a, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, informé les parties qu'il était susceptible de juger que, si le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du PLUi-H applicables en zone UM6 relatives à l'implantation des constructions est fondé, il se rapporte à un vice pouvant être régularisé.

Des observations ont été présentées pour M. et Mme C le 28 septembre 2022 et pour Mme B le 29 septembre 2022. Elles n'ont pas été communiquées.

Par des observations, enregistrées le 29 septembre 2022, la commune de Toulouse fait valoir que le vice, tiré de la méconnaissance des dispositions du PLUi-H applicables en zone UM6 relatives à l'implantation des constructions, aura disparu à la date à laquelle le tribunal statuera, dès lors que les dispositions de l'article 6 (UF) du plan local d'urbanisme de Toulouse remis en vigueur par l'annulation du PLUi-H prévoient que les constructions doivent, dans une bande de 17 mètres comptée à partir des voies ou emprises existantes, être implantées à la limite de ces voies ou emprises.

Un mémoire présenté pour la commune de Toulouse le 21 octobre 2022 et un mémoire présenté pour M. et Mme C le 26 octobre 2022 n'ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Namer, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Thalamas, représentant Mme B, de Mme H, pour la commune de Toulouse, et de Me Jung, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Le 17 février 2020, M. C a déposé une déclaration préalable en vue d'étendre et de surélever sa maison individuelle située à Toulouse, portant la surface de plancher de 83 m² à 99,27 m². Par un arrêté du 11 mars 2020, le maire de Toulouse ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Par un courrier du 24 juillet 2020, Mme G B a entendu demander à la commune de retirer cette décision. Ce recours gracieux a été rejeté par le maire de Toulouse le 21 septembre 2020. Par un second courrier du 7 septembre 2020, Mme B a de nouveau sollicité le retrait de l'arrêté. Ce second recours gracieux a été rejeté par le maire de Toulouse le 14 octobre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. () Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 10 décembre 2019 dont les mentions indiquent qu'il a été régulièrement affiché en mairie et transmis au représentant de l'Etat le jour même, le maire de la commune de Toulouse a délégué à Mme E F, son adjointe, ses fonctions dans le domaine de l'urbanisme, notamment pour signer les autorisations relatives à l'occupation et à l'utilisation des sols prévues par le code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision contestée doit être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet () ".

5. Il résulte de ces dispositions que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraîne pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge administratif, saisi d'un moyen tiré de ce que l'autorisation d'urbanisme contestée a été délivrée sur le fondement d'un document local d'urbanisme qui a été annulé et que cette autorisation d'urbanisme méconnaît des dispositions du document immédiatement antérieur remises ainsi en vigueur, d'apprécier si les motifs de cette annulation sont étrangers ou non aux règles applicables au projet en cause. Un vice de légalité externe est en principe étranger aux règles applicables aux autorisations d'urbanisme, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. Un vice de légalité interne, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, est en principe non étranger aux règles applicables aux autorisations d'urbanisme. Eu égard aux effets de la règle posée à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, lorsque le document local d'urbanisme sous l'empire duquel a été délivrée l'autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet en cause qui affectent la légalité de la totalité du document d'urbanisme, la légalité de l'autorisation contestée doit être appréciée au regard de l'ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur.

6. Par jugements des 30 mars et 20 mai 2021, confirmés par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 15 février 2022, le tribunal a annulé totalement, sans différer la date d'effet de cette annulation, la délibération du 11 avril 2019 par laquelle l'assemblée délibérante de Toulouse Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H). Les motifs de cette annulation reposent, d'une part, sur un moyen de légalité externe tiré de ce que le rapport de présentation de ce plan était entaché d'insuffisances substantielles en ce que l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers présentée pour la période de dix ans précédant l'approbation du PLUi-H reposait sur des données significativement surévaluées par rapport à la réalité observée, et, d'autre part, sur un moyen de légalité interne tiré de ce que la justification des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durable n'était pas de nature à induire une modération effective de cette consommation. Ces vices sont principalement afférents pour ce qui est de la légalité externe à la prise en compte par les auteurs de ce document local d'urbanisme de données erronées dans l'analyse de la consommation passée d'espaces naturels, agricoles et forestiers et pour ce qui est de la légalité interne à la consommation excessive d'espace y compris en milieu urbain. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que le vice de légalité externe retenu par le tribunal aurait exercé une influence directe sur les règles d'urbanisme applicables au projet en litige, et pas davantage que l'illégalité interne retenue par le tribunal, qui n'a trait qu'au parti d'urbanisme global retenu par la métropole Toulouse métropole, serait en rapport direct avec les règles applicables à la décision de non-opposition à déclaration préalable en litige. En conséquence, et conformément à l'intention du législateur, les motifs d'annulation du PLUi-H étant étrangers aux règles d'urbanisme applicables au projet contesté, la légalité de ce dernier doit être appréciée au regard du règlement du PLUi-H qui lui demeure applicable.

7. Il suit de là que le moyen, tiré de ce que l'arrêté contesté serait privé de base légale en raison de l'annulation du PLUi-H de Toulouse Métropole, doit être écarté comme inopérant. Il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme antérieur.

8. En troisième lieu, aux termes du paragraphe 1 de la section 1 du chapitre 2 du titre 6 de la partie 3 du règlement du PLUi-H, relatif à l'implantation des constructions en zone UM6 : " 1 - Dans une bande de profondeur comprise entre 15 m et 17 m au plus, appelée " bande de constructibilité principale ", comptée à partir du retrait, défini en 1 ci-après, admis ou exigé, par rapport à la limite : - des voies ou emprises existantes ou projetées, ouvertes à la circulation publique, () / 1.1- Toute construction doit être implantée en retrait de 4 m minimum de la limite : / - des voies ou emprises existantes ou projetées, ouvertes à la circulation publique () ". Aux termes du paragraphe 4 de la section 1 du chapitre 2 du titre 2 de la partie 2 du règlement du PLUi-H : " Les dispositions spécifiques à chaque zone relatives aux caractéristiques urbaine, architecturale, environnementale et paysagère des constructions peuvent être adaptées pour prendre en compte les différents contextes suivants et dans les conditions ci-après définies : / () / 1.3- Les cas d'extension, surélévation des constructions existantes - implantation par rapport aux voies / Pour les constructions déjà existantes ne respectant pas l'alignement ou le(s) recul(s) imposé(s) dans les dispositions spécifiques, tout projet d'extension, de réaménagement, ou de surélévation pourra être autorisé en conservant l'alignement existant à condition que ceci ne représente pas de risque pour la circulation ". Enfin, le lexique du PLUi-H prévoit, s'agissant de l'alignement du bâti : " Une construction est implantée à l'alignement dès lors que tout ou partie de sa façade est implantée sur la limite entre le domaine privé et le domaine public ou la limite d'emprise d'une voie ouverte à la circulation publique. L'implantation à l'alignement n'entraîne pas l'obligation d'une implantation sur toute la hauteur du bâtiment ".

9. Les dispositions précitées du point 1.3 du paragraphe 4 de la section 1 du chapitre 2 du titre 2 de la partie 2 du règlement du PLUi-H, qui sont communes à l'ensemble des zones, permettent de déroger à la règle de retrait prévue par les dispositions spécifiques à une zone lorsque, dans le cadre d'un projet d'extension ou de surélévation d'une construction existante, cette construction existante, située sur le terrain d'assiette du projet, ne respecte pas la règle de retrait prévue par les dispositions applicables à la zone, c'est-à-dire que la façade existante se situe à l'alignement ou est implantée avec un recul moindre que celui exigé par ces dispositions applicables à la zone, de sorte que l'extension ou la surélévation peut être implantée à la même distance de la voie que l'est la façade déjà existante de la construction.

10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier de déclaration préalable que la façade de la construction projetée doit s'implanter à l'alignement, sur la limite entre la propriété du pétitionnaire et le domaine public. Le projet ne respecte donc pas la règle de retrait de 4 mètres prévue au paragraphe 1 de la section 1 du chapitre 2 du titre 6 de la partie 3 du règlement du PLUi-H. Si les constructions voisines sont situées à l'alignement, la maison individuelle du pétitionnaire, déjà existante, est implantée en retrait par rapport à la . Dans ces conditions, les dispositions du point 1.3 paragraphe 4 de la section 1 du chapitre 2 du titre 2 de la partie 2 du règlement du PLUi-H ne permettent pas de déroger aux dispositions de zone en prévoyant l'implantation de l'extension projetée à l'alignement. Il suit de là que Mme B est fondée à invoquer la méconnaissance des dispositions du PLUi-H applicables en zone UM6 relatives à l'implantation des constructions.

11. En quatrième lieu, les dispositions du point 1.3 du paragraphe 4 de la section 1 du chapitre 2 du titre 2 de la partie 2 du règlement du PLUi-H, qui ne sont pas équivoques, ne méconnaissent pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, de sorte que le moyen d'exception d'illégalité doit, en tout état de cause, être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que la requérante est seulement fondée à invoquer la méconnaissance, par l'arrêté litigieux de non-opposition à déclaration préalable, des dispositions du PLUi-H applicables en zone UM6 relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies ou emprises existantes ou projetées ouvertes à la circulation publique.

Sur la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

13. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ".

14. Ces dispositions permettent au juge, lorsqu'il constate qu'un vice entachant la légalité du permis de construire peut être régularisé par un permis modificatif, de rendre un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation. Un vice de procédure, dont l'existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de la décision litigieuse, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date. S'agissant des vices entachant le bien-fondé du permis de construire, le juge doit se prononcer sur leur caractère régularisable au regard des dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue et constater, le cas échéant, qu'au regard de ces dispositions le permis ne présente plus les vices dont il était entaché à la date de son édiction.

15. Aux termes de l'article 6 (UF) du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse applicable à la date du présent jugement : " Dans une bande de 17 m comptée à partir des voies ou emprises existantes ou projetées ouvertes à la circulation publique, toute construction doit être implantée à la limite : / - des voies ou emprises existantes ou projetées, ouvertes à la circulation publique / - de l'emplacement réservé aux voies et ouvrages publics ".

16. Le projet d'extension et de surélévation de la maison d'habitation de M. C, qui s'implante à l'alignement sur la , est conforme à ces dispositions. Ainsi, le vice relevé au point 10 du présent jugement, tiré de la méconnaissance des dispositions du PLUi-H applicables en zone UM6 relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies ou emprises, existantes ou projetées, ouvertes à la circulation publique, est régularisé.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme B doit, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le pétitionnaire, être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter l'ensemble des conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Toulouse et par M. et Mme C sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme G B, à la commune de Toulouse et à M. et Mme D C.

Délibéré après l'audience du 28 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

Mme Namer, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2022.

La rapporteure

S. NAMER

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,