Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2100473

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 janvier 2021 et 3 octobre 2022, la société Pourciel et associés, représentée par le cabinet Briard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté son recours gracieux contre la décision du 27 août 2020 par laquelle il a refusé de faire droit à sa demande d'ouverture d'un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde, ensemble la décision du 27 août 2020 ;

2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, à titre principal, de l'autoriser à ouvrir un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse est entachée d'une insuffisance de motivation en fait, au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est dépourvue de base légale dès lors que l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 n'est pas applicable à l'ouverture de bureaux annexes ;

- cette loi n'instaure pas de différence de traitement entre l'implantation d'offices de notaires de plein exercice et l'ouverture de bureaux annexes, et la procédure prévue par son article 52 ne saurait remplacer celle prévue par le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- la décision attaquée est entachée d'une troisième erreur de droit en ce qu'elle est fondée uniquement sur la circonstance que la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 aurait prévu une priorité d'installation au profit des offices nouvellement créés, sans faire application des critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat ;

- elle ne saurait se fonder sur le risque hypothétique que l'implantation d'un bureau annexe pourrait pénaliser le développement économique d'offices qui ne sont pas encore créés, une telle interprétation portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- la décision implicite née du silence gardé par le ministre de la justice quant à sa demande d'ouverture d'un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde deux mois après son enregistrement est une décision implicite d'acceptation, créatrice de droits, et la décision attaquée porte abrogation d'une décision créatrice de droits au-delà du délai de quatre mois prévu par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'absence d'examen des trois critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat (les besoins du public, la situation géographique et l'évolution démographique et économique), révèle une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 mars et 11 octobre 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.

Par une ordonnance du 24 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 décembre 2022 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- l'arrêté du 3 décembre 2018 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques pour la profession de notaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A ;

- les conclusions de M. Farges, rapporteur public ;

- et les observations de Me Weiss, représentant la société Pourciel et associés.

Considérant ce qui suit :

1. La société Pourciel et associés est une société d'exercice libéral à responsabilité limitée titulaire d'un office à Venerque (Haute-Garonne). Elle a sollicité l'ouverture d'un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde le 13 septembre 2018, via le site Internet du ministère de la justice. Par une décision du 27 août 2020, dont elle demande l'annulation, le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté cette demande. La société a introduit un recours gracieux par un courrier du 27 octobre 2020, et le silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet dont elle demande également l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 7° Refusent une autorisation () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. "

3. La décision du 27 août 2020 mentionne la création programmée de 13 nouveaux offices de notaire et la nomination à venir de 22 nouveaux professionnels libéraux dans la zone d'installation de Toulouse, ainsi que l'impact de l'ouverture non programmée de bureaux annexes sur le développement économique des offices récemment crées selon une procédure formalisée, respectueuse de l'égalité des chances entre les candidats, et comprenant une analyse préalable approfondie des besoins en matière de service public dans les territoires. Elle doit dès lors être regardée comme comportant les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde, sans que puissent être utilement invoquées à ce stade les circonstances, qui relèvent de l'examen du contenu et non de la forme de la décision, selon lesquelles le garde des sceaux, ministre de la justice, se serait fondé sur un motif " déconnecté " des faits du dossier et qu'il n'aurait pas vérifié les trois critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation en fait doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " I.- Les notaires () peuvent librement s'installer dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services. / Ces zones sont déterminées par une carte établie conjointement par les ministres de la justice et de l'économie, sur proposition de l'Autorité de la concurrence en application de l'article L. 462-4-1 du code de commerce. Elles sont définies de manière détaillée au regard de critères précisés par décret, parmi lesquels une analyse démographique de l'évolution prévisible du nombre de professionnels installés. / A cet effet, cette carte identifie les secteurs dans lesquels, pour renforcer la proximité ou l'offre de services, la création de nouveaux offices de notaire () apparaît utile. / Afin de garantir une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants, cette carte est assortie de recommandations sur le rythme d'installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée. / Cette carte est rendue publique et révisée tous les deux ans. / () Si, dans un délai de six mois à compter de la publication de la carte mentionnée au I, le ministre de la justice constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'office au regard des besoins identifiés, il procède, dans des conditions prévues par décret, à un appel à manifestation d'intérêt en vue d'une nomination dans un office vacant ou à créer ou de la création d'un bureau annexe par un officier titulaire. "

5. Aux termes de l'article 2-7 du décret du 26 novembre 1971 relatif aux créations, transferts et suppressions d'office de notaire, à la compétence d'instrumentation et à la résidence des notaires, à la garde et à la transmission des minutes et registres professionnels des notaires : " La création ou la suppression d'un office, la transformation d'un bureau annexe en office distinct et l'ouverture ou la suppression d'un bureau annexe font l'objet d'un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. " Selon l'article 10 du même décret : " Sous réserve des dispositions des alinéas 2 et 3 ci-après, il est interdit aux notaires de recevoir eux-mêmes ou de faire recevoir par une personne à leur service leurs clients à titre habituel dans un local autre que leur étude. () / Le garde des sceaux, ministre de la justice peut, à la demande du titulaire de l'office, prendre un arrêté autorisant l'ouverture d'un ou plusieurs bureaux annexes soit à l'intérieur du département (). Le ou les bureaux annexes ainsi ouverts restent attachés à l'office sans qu'il soit besoin, lors de la nomination d'un nouveau titulaire, de renouveler l'autorisation accordée. "

6. L'arrêté du 3 décembre 2018 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques pour la profession de notaire établit une carte déterminant, pour une période de deux ans, 306 zones d'installation (229 zones d'installation libre et 77 zones d'installation contrôlée). L'arrêté fixe, pour chacune de ces zones, une recommandation sur le nombre de créations d'offices notariaux, afin de garantir une augmentation progressive du nombre d'offices à créer et de ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants.

7. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en matière d'autorisation d'une demande d'ouverture de bureau annexe formée par un office de notaire, le garde des sceaux, ministre de la justice, doit se fonder, dans l'intérêt du service public, sur les besoins du public, la situation géographique et l'évolution démographique et économique, ce dans l'objectif d'assurer un maillage territorial équilibré du service public notarial et, dans les zones qui en sont dépourvues ou insuffisamment pourvues, de permettre l'ouverture de bureaux annexes.

8. Les dispositions citées au point 4 ne mentionnent la création de bureaux annexes que dans l'hypothèse où le garde des sceaux, ministre de la justice, procède à un appel à manifestation d'intérêt en vue de leur création, lorsqu'il constate que leur implantation apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services au regard des besoins identifiés. Il n'en demeure pas moins qu'elles ne sont pas dépourvues de tout lien avec la volonté d'ouverture d'un bureau annexe à l'initiative d'un office de notaire déjà installé, dès lors que ce procédé a nécessairement une incidence sur l'offre de services notariaux dans une zone géographique déterminée. C'est en effet sur le fondement de ces dispositions que les ministres chargés de la justice et de l'économie fixent, sur proposition de l'Autorité de la concurrence, les zones dans lesquelles les notaires peuvent librement s'installer, les zones dans lesquelles leur installation est contrôlée ainsi que le nombre d'offices à créer dans ces zones pour les deux années suivant l'entrée en vigueur dudit arrêté. En outre cet arrêté, en l'espèce celui cité au point 6, vise à assurer la mise en œuvre de l'objectif poursuivi par le législateur tel qu'exposé dans le point 8. Dès lors, la décision d'ouverture d'un bureau annexe ne peut être prise sans qu'il soit tenu compte, d'une manière globale, de l'offre de services notariaux dans une zone géographique déterminée, et plus précisément des besoins du public, de la situation géographique et l'évolution démographique et économique.

9. En ce qui concerne la décision attaquée, le garde des sceaux, ministre de la justice, a tenu compte, sur le fondement de l'annexe de l'arrêté du 3 décembre 2018 cité au point 6, de ce que pour la zone d'installation libre de Toulouse, à laquelle appartient la commune de Lacroix-Falgarde, sont prévues la création d'au moins 13 offices de notaire et l'installation d'au moins 22 nouveaux professionnels. Il précise également que la loi du 6 août 2015 entend favoriser l'implantation d'offices de notaire par rapport à l'ouverture de bureaux annexes, ce qui correspond en effet à l'objectif poursuivi par l'article 52 de cette loi, et précise à ce titre " qu'il n'y a pas lieu de pénaliser par l'ouverture non programmée de bureaux annexes le développement économique des offices récemment créés selon une procédure formalisée, respectueuse de l'égalité des chances entre les candidats, et comprenant une analyse préalable approfondie des besoins en matière de service public dans les territoires ". Il a en outre considéré que " l'ouverture d'un nouveau point d'accès au service public des notaires sous la forme d'un bureau annexe ne peut () être pertinente que dans des zones d'installation contrôlée. " Il ressort enfin de ses écritures en défense que dans les vingt-quatre premières heures suivant l'ouverture du dépôt des candidatures relatives à l'implantation d'offices notariaux dans la zone de Toulouse, sur le fondement de l'arrêté du 3 décembre 2018 précité, 587 demandes ont été déposées, rendant nécessaire la mise en place d'un tirage au sort qui s'est déroulé le 21 mai 2019, et qu'à la date de la décision attaquée, les opérations de nomination étaient toujours en cours. Il suit de là que la décision attaquée, qui a dû tenir compte des objectifs poursuivis par l'article 52 de la loi du 6 août 2015 cité au point 4, n'est pas entachée d'un défaut de base légale, et que le garde des sceaux, ministre de la justice, a pu légalement estimer que ni les besoins du public, ni la situation géographique, ni l'évolution démographique et économique ne nécessitaient l'ouverture d'un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde.

10. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que le législateur règle de façon différente la situation des offices notariaux nouvellement créés et celle des offices notariaux existants qui souhaitent ouvrir un bureau annexe. Cette différence de traitement est en rapport direct avec l'objet de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui l'établit, et plus précisément avec la nécessité de procéder à l'installation de notaires dans une zone où elle apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services et de créer des bureaux annexes dans une zone dépourvue ou insuffisamment pourvue de notaires. Par suite, c'est sans méconnaître le principe d'égalité que le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé à la société Pourciel et associés l'autorisation d'ouvrir un bureau annexe sur la commune de Lacroix-Falgarde.

12. En quatrième lieu, si la société requérante soutient que l'administration a commis une troisième erreur de droit en se fondant uniquement sur la circonstance que la loi du 6 août 2015 aurait prévu une priorité d'installation au profit des offices nouvellement créés, sans appliquer les trois critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 9, dès lors qu'il est établi que le garde des sceaux, ministre de la justice ne s'est pas fondé uniquement sur cette loi mais a en outre examiné à la fois les besoins du public, la situation géographique et l'évolution démographique et économique.

13. En cinquième lieu, en édictant la décision attaquée, le garde des sceaux, ministre de la justice, a certes restreint les possibilités de la société Pourciel et associés d'exercer son activité sur la commune de Lacroix-Falgarde, mais il n'a toutefois pas porté une atteinte illégale à la liberté d'entreprendre, dès lors que la demande de l'intéressée concerne le fonctionnement d'un office déjà installé. Par ailleurs, l'autorité administrative a mis en œuvre des restrictions légalement prévues par l'article 52 de la loi du 6 août 2015. Les circonstances qu'elle met en avant, selon lesquelles la zone où elle souhaite installer le bureau annexe ne comporte qu'un notaire pour une zone de 98 kilomètres carrés, qu'elle a traité 157 dossiers sur la commune de Lacroix-Falgarde au cours des sept dernières années, et que la procédure de création de nouveaux offices n'est pas parvenue à renforcer le maillage territorial du service public ne sont pas établies. A les supposer même établies, il ressort des pièces du dossier, ainsi que cela a été dit, que 13 nouveaux offices de notaire et 22 nominations de nouveaux professionnels sont programmés dans la zone de Toulouse, ce qui implique l'implantation potentielle d'un office sur la commune de Lacroix-Falgarde. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre ne peut qu'être écarté.

14. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration: " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables. / Sauf dispositions contraires du présent code, celui-ci est applicable aux relations entre l'administration et ses agents. " Aux termes de l'article L. 100-3 du même code : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; / 2° Public : a) Toute personne physique ; / b) Toute personne morale de droit privé, à l'exception de celles qui sont chargées d'une mission de service public lorsqu'est en cause l'exercice de cette mission. "

15. Aux termes de l'article L. 231-1 du même code : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation." Selon l'article D. 231-2 de ce code : " La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d'acceptation est publiée sur un site Internet relevant du Premier ministre. " L'article L. 231-4 dudit code prévoit des exceptions à l'application du principe posé par l'article L. 231-1 : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / 1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle ; / 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ; / 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ; / 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public ; / 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. " Il en va de même pour l'article L. 231-5 : " Eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres. "

16. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat : " Les notaires sont les officiers publics, établis pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique et, pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer des grosses expéditions. "

17. En l'espèce, il est constant que le garde des sceaux, ministre de la justice, a statué sur la demande gracieuse formée par la société requérante le 27 décembre 2020, soit plus de deux mois après l'enregistrement de cette demande. Les dispositions des articles L. 231-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration ne lui sont toutefois applicables. Dans le cas présent, elle ne saurait en effet être considérée comme " public " au sens de l'article L. 100-3 du même code, dès lors qu'elle est une personne morale de droit privé chargé d'une mission de service public et que la décision dont elle demande l'annulation, qui concerne l'ouverture d'un bureau annexe visant notamment à offrir un service public de notariat sur la commune de Lacroix-Falgarde, met en cause le fonctionnement du service public notarial, et donc l'exercice de sa mission de service public. En outre, il ne résulte d'aucune disposition spéciale du code des relations entre le public et l'administration que le chapitre relatif au régime des décisions implicites serait applicable aux personnes chargées d'une mission de service public industriel et commercial pour les décisions qu'elles prennent au titre de cette mission. En tout état de cause, l'autorisation d'ouverture d'un bureau annexe n'est pas au nombre des procédures pour lesquelles le silence de l'administration vaut acceptation au bout de deux mois suivant l'introduction de la demande. Dès lors, les dispositions de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration selon lesquelles le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ne s'appliquent pas à une demande d'ouverture d'un bureau annexe, et aucune décision implicite d'acceptation n'a donc pu naître à la suite de la demande formée par la société requérante le 13 septembre 2018. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de l'abrogation d'une décision implicite d'acceptation créatrice de droits doit être écarté.

18. En dernier lieu, la société Pourciel et associés soutient que l'absence d'application des trois critères dégagés par le Conseil d'Etat en la matière (les besoins du public, la situation géographique de l'office et l'évolution démographique et économique du lieu projeté), révèle une erreur manifeste d'appréciation. Or, il résulte de ce qui a été dit au point 9 que le garde des sceaux, ministre de la justice a procédé à un tel examen et, par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Pourciel et associés doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence celles présentées à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Pourciel et associés est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Pourciel et associés et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sorin, président,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2023.

La rapporteure,

M. PETRI

Le président,

T. SORIN

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,