Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2100608

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 février 2021 et le 30 novembre 2021 sous le n° 2100608, M. E C, représenté par Me Plazolles, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite portant rejet de son recours gracieux du 2 octobre 2020 dirigé contre la décision du 3 février 2020 par laquelle le préfet de la Haute-Garonne l'a informé du rejet de sa demande d'aide à la production de légumineuses fourragères au titre de la campagne 2016 ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de lui verser la somme de 20 477,50 euros au titre de l'aide à la production de légumineuses fourragères pour la campagne 2016 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence, la délégation de signature étant rédigée en des termes généraux quant au contenu des matières déléguées ;

- elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que l'administration était tenue de lui demander de communiquer les éléments manquants à sa demande ;

- elle est fondée sur l'arrêté du 11 août 2016 qui méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratif et les objectifs définis à l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il a planté 81,91 hectares de luzerne et qu'il justifie avoir signé un contrat avec un éleveur remplissant les conditions prévues à l'article 4 de l'arrêté du 11 août 2016.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2021, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le requérant n'a pas produit la décision attaquée ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 6 décembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 février 2022.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 février 2021 et le 30 novembre 2021 sous le n° 2100609, M. E C, représenté par Me Plazolles, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 20 477,50 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'administration a commis une faute en prenant tardivement les mesures d'exécution de l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime et en imposant des conditions injustifiées applicables rétroactivement, sans ouvrir la possibilité au demandeur de régulariser son dossier ;

- cette faute a eu pour conséquence de le priver de l'aide à la production de légumineuses fourragères et lui a causé un préjudice évalué à 20 477,50 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2021, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le requérant n'a pas produit la décision attaquée ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 15 décembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 11 août 2016 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2015, dans le cadre de la politique agricole commune ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rousseau,

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,

- et les observations de Me Plazolles, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Le 8 avril 2016, M. C a sollicité le bénéfice d'une aide à la production de légumineuses fourragères au titre de la campagne 2016. Par lettre de fin d'instruction du 3 février 2020, le préfet de la Haute-Garonne a informé l'intéressé du rejet de sa demande. Par un courrier du 2 octobre 2020, M. C a formé un recours gracieux contre cette décision et a demandé à être indemnisé de ses préjudices. Ces demandes ont fait l'objet d'un rejet implicite. Par les présentes requêtes, M. C demande au tribunal l'annulation du rejet implicite de son recours gracieux et la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 20 477,50 euros en réparation de ses préjudices. Les requêtes de M. C présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur la requête n° 2100608 :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. M. C a formé un recours gracieux à l'encontre de la décision du préfet de la Haute-Garonne du 3 février 2020 et demande l'annulation de la décision rejetant ce recours gracieux. Bien qu'il ait dirigé les conclusions de sa requête contre la décision prise sur le recours gracieux, il doit être regardé comme demandant également l'annulation de la décision initiale du 3 février 2020.

4. En premier lieu, aux termes de l'article D. 615-3 du code rural et de la pêche maritime : " Le préfet est chargé, pour le compte de l'organisme payeur au sens de l'article 7 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, de l'instruction des demandes d'aides et de l'application, lors du calcul du montant des aides à verser, des réductions et des sanctions administratives prévues par les articles 63, 64, 77, 97 et 99 du même règlement, et les articles 15, 16, 19, 21, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 32 et 33 du règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, au soutien au développement rural et à la conditionnalité ".

5. Par un arrêté du 10 novembre 2018, le préfet de la Haute-Garonne a donné délégation à M. A F, directeur départemental des territoires de la Haute-Garonne à l'effet de signer " tous les arrêtés, décisions et correspondances relatifs aux activités de son service ". Par ailleurs, Mme B D, cheffe du service économie agricole et signataire de la décision attaquée disposait, en vertu d'un arrêté du 27 novembre 2019, d'une délégation de signature du directeur départemental des territoires de la Haute-Garonne pour la compétence administrative générale, " pour les matières relevant de [ses] attributions [] dans le cadre des missions qui [lui] sont confiées ". Une telle formulation doit être regardée comme définissant avec une précision suffisante les limites de la délégation consentie à l'intéressée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

7. La décision attaquée ayant été prise à la suite d'une demande formulée par le requérant, elle n'avait pas à être précédée d'une procédure contradictoire préalable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté comme inopérant.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. / Le délai mentionné à l'article L. 114-3 au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces et informations requises. / Le délai mentionné au même article au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour produire les pièces et informations requises. Toutefois, la production de ces pièces et informations avant l'expiration du délai fixé met fin à cette suspension. / La liste des pièces et informations manquantes, le délai fixé pour leur production et la mention des dispositions prévues, selon les cas, au deuxième ou au troisième alinéa du présent article figurent dans l'accusé de réception prévu à l'article L. 112-3. Lorsque celui-ci a déjà été délivré, ces éléments sont communiqués par lettre au demandeur. ".

9. Il est constant que le préfet de la Haute-Garonne, qui s'est fondé, pour rejeter la demande de M. C sur la circonstance qu'il n'avait pas produit le contrat avec l'éleveur déclaré prévu par le 2° de l'article 4 de l'arrêté susvisé du 11 août 2016, n'a pas, au préalable, demandé au requérant de compléter sa demande selon les modalités prévues par les dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, la lettre de fin d'instruction adressée à M. C, qui l'informait des raisons motivant le rejet de sa demande tenant à l'absence de production du contrat en cause, prévoyait un délai de dix jours avant d'acquérir un caractère exécutoire, et invitait l'intéressé à présenter, dans ce délai, des observations écrites. Si M. C soutient que cette lettre ne lui a pas été régulièrement notifiée, il n'est pas contesté qu'elle a été mise à sa disposition sur son compte Télépac et lui a par conséquent été notifiée par mail sur son adresse mail personnelle, conformément à sa demande. Dans ces conditions, eu égard aux termes de la lettre de fin d'instruction et au délai laissé à M. C pour produire ses observations, ce dernier doit être regardé comme ayant été mis en mesure de fournir le contrat sollicité et ainsi de compléter son dossier de demande avant l'entrée en vigueur de la décision de refus attaquée. Par suite, M. C n'a été privé d'aucune garantie et le vice de procédure invoqué doit être écarté.

10. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime : " En application de l'article 52 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 susmentionné, sont mis en place les soutiens couplés aux productions végétales suivantes : () / 14° Une aide à la production de légumineuses fourragères destinées à la déshydratation, visant à enrayer la diminution des surfaces consacrées à la production de légumineuses fourragères, afin de favoriser l'autonomie fourragère dans les filières de l'élevage ; () ". Aux termes de l'article D. 615-39 du même code : " Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture détermine les conditions d'application de l'article D. 615-38, notamment les critères d'éligibilité d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales, et détermine la surface éligible aux soutiens couplés. () / 12° Pour l'aide à la production de légumineuses fourragères destinées à la déshydratation, la liste des cultures éligibles à l'aide ainsi que les conditions, en matière de contractualisation, que le demandeur doit s'engager à respecter ; () ". L'article 4 de l'arrêté susvisé du 11 août 2016 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2015, dans le cadre de la politique agricole commune dispose : " Aide à la production de légumineuses fourragères. / () 2° Par ailleurs, pour être éligible à l'aide à la production de légumineuses fourragères, un exploitant doit respecter, sur son exploitation, un seuil minimal de 5 unités gros bovins (UGB) herbivores ou monogastriques ou avoir signé au plus tard à la date limite de dépôt de la demande unique, un contrat direct avec un exploitant qui détient sur son exploitation au moins 5 UGB herbivores ou monogastriques et qui ne demande pas l'aide à la production de légumineuses fourragères, désigné ci-après " éleveur contractant " () ".

11. D'autre part, aux termes de l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date ".

12. M. C soutient que l'arrêté susvisé du 11 août 2016 est entaché d'une rétroactivité illégale dès lors qu'il s'applique aux campagnes 2015 et 2016, alors même qu'il est entré en vigueur le 27 août 2016, soit postérieurement à la date limite de dépôt des demandes pour la campagne 2016. Toutefois, le requérant ne saurait se prévaloir d'une situation juridiquement constituée qu'à compter de la décision par laquelle l'autorité compétente valide les engagements qu'elle retient et fixe le montant de l'aide afférente. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté du 11 août 2016 susvisé, l'intéressé avait fait l'objet d'une décision se prononçant définitivement sur le montant de l'aide à laquelle il pouvait prétendre. A cet égard, la circonstance que l'Etat a instruit sa demande dans des délais anormalement longs n'est pas de nature à faire naître une situation juridiquement constituée avant qu'il n'ait été statué sur le montant de l'aide accordée. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 11 août 2016, fondant la décision contestée, est illégal en ce qu'il méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

13. Par ailleurs, si M. C fait valoir que l'article 4 de l'arrêté du 11 août 2016 est contraire aux objectifs du 11° de l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé.

14. Enfin, si M. C soutient avoir conclu un contrat avec un exploitant détenant sur son exploitation au moins 5 UGB herbivores, et remplir ainsi les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article 4 de l'arrêté du 11 août 2016, il ne produit aucune pièce au soutien de ses allégations.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Haute-Garonne, que les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. C doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction.

Sur la requête n° 2100609 :

16. M. C soutient que l'administration a commis une faute en prenant tardivement les mesures d'exécution de l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime et en imposant des conditions applicables rétroactivement, sans lui ouvrir la possibilité de régulariser son dossier de demande, cette faute lui ayant causé un préjudice résultant de l'absence de versement de l'aide à la production de légumineuses fourragères.

17. Il ressort des pièces du dossier que la notice explicative précisant les conditions d'attribution et les modalités de dépôt des demandes d'aides couplées à la surface, éditée dans le cadre de la campagne PAC 2016, indiquait précisément que, pour bénéficier de l'aide à la production de légumineuses, le demandeur devait produire un contrat conclu avec un éleveur détenant sur son exploitation au moins 5 UGB herbivores ou monogastriques déclaré. Ainsi, en admettant même que l'Etat ait commis une faute résultant du caractère tardif de l'intervention de l'arrêté du 11 août 2016, le lien de cause à effet entre la faute qui aurait ainsi été commise et le préjudice invoqué par M. C, tiré de l'absence de versement de l'aide à la production de légumineuses fourragères, ne peut être regardé comme établi, dès lors que M. C a été mis en mesure de fournir le contrat conclu avec l'éleveur avant la publication de l'arrêté du 11 août 2016. Par suite, M. C n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de l'Etat en raison des préjudices résultant pour lui de l'absence de versement de l'aide à la production de légumineuses fourragères.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Haute-Garonne, que les conclusions à fin d'indemnisation de la requête de M. C doivent être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. C sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. E C et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 12 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2023.

La rapporteure,

M. ROUSSEAU

La présidente,

V. POUPINEAU La greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef :

N°s 2100608, 2100609