Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2101523

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 mars 2021, le 21 mars 2022 et le 25 mars 2022, Mme F E épouse G et M. C G, représentés par Me Schlegel, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2020 du maire de la commune de Toulouse portant non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. D A, ensemble, la décision du 25 janvier 2021 portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2022 du maire de la commune de Toulouse portant non-opposition à déclaration préalable modificative ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la légalité de l'arrêté du 14 octobre 2020 :

- l'avis de l'architecte des bâtiments de France est irrégulier dès lors qu'il n'est pas assorti de prescriptions concernant la hauteur maximale du projet ;

- le dossier de déclaration préalable est entaché d'incohérences s'agissant de la hauteur de la construction existante portée sur les plans ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet, en méconnaissance de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme dès lors que la notice descriptive du projet ne précise pas suffisamment l'insertion du projet dans son environnement, les caractéristiques des constructions avoisinantes, ne décrit pas la forme de la surélévation projetée, ni les aménagements paysagers des abords du terrain et ne précise pas que la toiture terrasse existante devra être détruite ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet, en méconnaissance de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne mentionne pas les modalités de raccordement du projet aux différents réseaux publics ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet, en méconnaissance de l'article R. 431-14 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne mentionne pas les modalités d'exécution des travaux ;

- le dossier de déclaration préalable comprend des inexactitudes, dès lors que le document d'insertion qu'il comporte donne à voir une représentation erronée du projet ;

- le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et les dispositions pertinentes du plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H) de la métropole Toulouse Métropole dès lors que son aspect extérieur ne permet pas son insertion dans son environnement ;

Sur la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2022 :

- l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 10 janvier 2022 est irrégulier dès lors qu'il a été rendu sur la base d'un dossier de déclaration préalable incomplet ;

- le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article 11.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse ;

- le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse relatives à la hauteur sur voie.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 mars 2022 et 15 avril 2022, la commune de Toulouse, représentée par Me Lheminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que les requérants n'ont pas intérêt pour agir ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. et Mme G ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à M. D A, pétitionnaire, qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 6 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 octobre 2023.

Un mémoire présenté pour M. et Mme G a été enregistré le 19 octobre 2023 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucas, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Herpin, substituant Me Lherminier, représentant la commune de Toulouse.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé, le 11 septembre 2020, une déclaration préalable portant sur un projet de surélévation partielle de sa maison individuelle située 4 rue Delaurier à Toulouse, implantée sur la parcelle cadastrée sous le n° AB 446. Par un arrêté du 14 octobre 2020, le maire de la commune de Toulouse ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. M. et Mme G, voisins du projet, ont exercé un recours gracieux contre cet arrêté, lequel a été rejeté par une décision du 25 janvier 2021. A la suite du dépôt par le pétitionnaire d'une déclaration préalable modificative, le maire de la commune de Toulouse a pris un arrêté de non-opposition à déclaration préalable modificative le 19 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 14 octobre 2020 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. () / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. () ". Aux termes de l'article L. 621-32 du même code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. () ". En outre, l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ".

3. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé dans le périmètre délimité des abords de la basilique Saint-Sernin, de la bibliothèque municipale de Toulouse, de l'hôtel particulier Baylet et de la Maison des Verrières (Castel Gesta) et que l'architecte des bâtiments de France a rendu un avis favorable au projet sans prescriptions le 9 octobre 2020. Il ressort des termes de cet avis que l'architecte des bâtiments de France y fait référence à un précédent avis favorable portant sur le même projet, rendu le 16 juillet 2020 et assorti d'une prescription tenant à ce que la surélévation ne doit pas dépasser la hauteur du faîtage de la construction existante, qui s'élève à 8,61 mètres. Le dossier de déclaration préalable qui lui a été soumis pour avis le 17 septembre 2020 mentionne une hauteur de 8,61 mètres au niveau du faîtage de la construction existante ainsi qu'au niveau de la toiture terrasse de la surélévation en litige. L'exactitude de ces éléments, non contredits par d'autres pièces du dossier et concordants avec ceux dont disposait l'architecte des bâtiments de France lorsqu'il a rendu son avis du 16 juillet 2020, n'avait pas à faire l'objet d'une vérification de sa part. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis rendu le 9 octobre 2020 par l'architecte des bâtiments de France doit être écarté.

4. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que le dossier de déclaration préalable est entaché d'une incohérence sur la hauteur de la construction existante, dès lors que les éléments qui y sont mentionnés sont contredits par les données contenues dans de précédents dossiers de déclaration préalable portant sur le même projet. S'il ressort des pièces du dossier que, dans un dossier de déclaration préalable déposé le 9 août 2017, le pétitionnaire avait indiqué que la hauteur de la construction existante s'élevait à 8,37 mètres, il ressort de l'ensemble des pièces des autres dossiers de déclaration préalable déposés les 10 juillet et 11 septembre 2020, ainsi que du dossier de déclaration préalable modificative déposé le 26 novembre 2021, que cette hauteur n'est pas mesurée au faîtage de la construction existante, mais au niveau de la pente de la toiture, et que la hauteur au niveau du faîtage s'élève à 8,61 mètres. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incohérence du dossier de déclaration préalable doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / () / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / () / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le dossier joint à la déclaration préalable par le pétitionnaire comporte une description écrite du projet de surélévation en litige, qui comprend notamment des précisions sur la localisation du terrain d'assiette à l'intérieur de la commune de Toulouse ainsi que sur les caractéristiques des constructions avoisinantes. Cette notice précise également la nature des travaux envisagés et contient un document graphique faisant figurer le projet en litige, de sorte que la forme de la surélévation et de ses ouvertures est suffisamment décrite. Si les requérants soutiennent que la notice aurait également dû contenir une description des aménagements paysagers des abords du terrain, les dispositions précitées du code de l'urbanisme ne l'exigent pas, de sorte qu'ils ne sauraient utilement se prévaloir de l'absence de cet élément dans le dossier de déclaration préalable. Enfin, la description des travaux envisagés dans la notice est suffisamment claire pour permettre à la commune de Toulouse de comprendre la nécessité de la destruction de la toiture terrasse existante. Dans ces conditions, le moyen tiré des insuffisances du dossier de déclaration préalable sur les points précités doit être écarté.

7. En quatrième lieu, l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme dispose : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / () / j) S'il y a lieu, que le projet est soumis à l'obligation de raccordement à un réseau de chaleur ou de froid prévue à l'article L. 712-3 du code de l'énergie ; ". Aux termes de l'article L. 712-3 du code de l'énergie : " Dans les zones délimitées par le ou les périmètres de développement prioritaire, toute installation d'un bâtiment neuf ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants, qu'il s'agisse d'installations industrielles ou d'installations de chauffage de locaux, de climatisation ou de production d'eau chaude excédant un niveau de puissance de 30 kilowatts, doit être raccordée au réseau concerné. Cette obligation de raccordement ne fait pas obstacle à l'utilisation d'installations de secours ou de complément. () ".

8. Si les requérants soutiennent que le dossier de déclaration préalable est insuffisant, faute de mentionner les modalités de raccordement du projet en litige aux différents réseaux publics, les dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme n'imposent pas de telles précisions, sauf dans l'hypothèse dans laquelle le projet est soumis à l'obligation de raccordement à un réseau de chaleur ou de froid prévue à l'article L. 712-3 du code de l'énergie. Il ne ressort toutefois d'aucune pièce du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué par les requérants, que le projet en litige relèverait de cette obligation. Dans ces conditions, le moyen invoqué doit être écarté comme inopérant.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration () est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14 () ". Aux termes de l'article R. 431-14 du même code : " Lorsque le projet porte sur des travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ou sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, la notice mentionnée à l'article R. 431-8 indique en outre les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux ".

10. Il résulte de ce qui a été énoncé au point 3 du présent jugement que le projet en litige est situé dans les abords de plusieurs monuments historiques. Le dossier joint à la déclaration préalable devait ainsi indiquer, en application des dispositions précitées de l'article R. 431-14 du code de l'urbanisme, les matériaux utilisés ainsi que les modalités d'exécution des travaux. Or, il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable initiale ne comporte pas ces indications. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable modificative comporte une description suffisante des modalités d'exécution des travaux ainsi que des matériaux utilisés pour la construction et qu'ainsi, ce vice a été régularisé par l'arrêté du 19 janvier 2022 portant non-opposition à déclaration préalable modificative. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'insuffisance du dossier de déclaration préalable initiale sur ce point et le moyen ne peut qu'être écarté.

11. En sixième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10 ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / () / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".

12. D'autre part, la circonstance que le dossier de demande d'autorisation d'urbanisme ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'urbanisme qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

13. Le dossier de déclaration préalable comprend un document graphique DP 6 destiné à permettre d'apprécier l'insertion du projet de surélévation en litige par rapport aux constructions avoisinantes. S'il ressort des autres pièces du dossier que le premier étage de la verrière est légèrement moins haut que le second, cette différence, de l'ordre de moins de 20 centimètres, à supposer qu'elle soit susceptible de perception sur le document graphique, n'a pas été de nature à fausser l'appréciation portée par la commune de Toulouse sur la conformité du projet à la réglementation applicable, notamment s'agissant de son aspect extérieur. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En septième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

15. D'autre part, aux termes du paragraphe 1 de la section 2 du chapitre 2 du titre 2 de la partie 2 relative aux dispositions du règlement du PLUi-H de la métropole Toulouse Métropole : " 1 - Principes généraux - Objectif de qualité architecturale. Le projet doit rechercher l'usage d'un style architectural approprié à son contexte existant ou projeté, sans exclure une certaine diversité architecturale, soit en tenant compte des références architecturales traditionnelles présentes sur le territoire, soit en introduisant de nouvelles expressions architecturales adaptées. () Dans les secteurs, quartiers, rues, marqués par l'architecture traditionnelle du midi toulousain, caractérisée notamment par la mise en œuvre de brique et de tuile en terre cuite traditionnelle, des prescriptions particulières pourront être imposées pour l'utilisation de ces matériaux afin de conserver ou mettre en valeur les caractéristiques historiques et/ou patrimoniales du cadre bâti environnant. / Cette disposition ne s'oppose pas au choix de matériaux plus contemporains si la qualité du projet et les références architecturales permettent une bonne intégration de la construction dans son environnement ".

16. Dès lors que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et de l'habitat invoquées par les requérants ont le même objet que celles, également invoquées, de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et de l'habitat de la métropole Toulouse Métropole que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.

17. Il ressort des pièces du dossier que le quartier dans lequel est situé le projet de surélévation en litige est composé de maisons individuelles, dont certaines présentent les marqueurs de l'architecture traditionnelle du midi toulousain, de plusieurs immeubles collectifs en R+3 ainsi que d'un grand entrepôt servant de garde-meuble surmonté d'une toiture terrasse gris anthracite. Il ne présente ainsi pas d'unité architecturale particulière. Le projet en litige, qui consiste en une surélévation composée de deux verrières, d'aspect similaire à la verrière déjà existante, tant par sa forme que par le choix des matériaux, et dont la hauteur n'est pas supérieure à celle des autres constructions du quartier, ne porte pas atteinte au caractère des lieux avoisinants. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire de la commune de Toulouse a méconnu les dispositions précitées du code de l'urbanisme et du PLUi-H de la métropole Toulouse Métropole et le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2022 :

18. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a émis, le 10 janvier 2022, un avis sur la déclaration préalable modificative déposée par le pétitionnaire sur la base d'un dossier ayant été communiqué à ses services le 16 décembre 2021. Les requérants soutiennent qu'il a ainsi rendu son avis en se fondant sur un dossier incomplet, dès lors qu'une pièce complémentaire a été déposée le 13 janvier 2022. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette pièce n'apportait aucune modification à la teneur du dossier de déclaration préalable soumis à l'architecte des bâtiments de France mais se bornait à mettre en évidence, en rouge, les modifications apportées à la déclaration préalable initiale ainsi qu'à procéder à un changement de format d'impression. Ainsi, la circonstance que l'architecte des bâtiments de France ait rendu son avis avant le dépôt de cette pièce est sans incidence, dans les circonstances de l'espèce, sur le sens de cet avis. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis rendu le 10 janvier 2022 doit être écarté.

19. En second lieu, si les requérants soutiennent que la déclaration modificative méconnaît les dispositions de l'article 11.2.1 et de l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse, ces moyens sont dirigés contre des aspects de la décision initiale non modifiés par la déclaration modificative, de telle sorte qu'ils doivent être écartés comme inopérants.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. et Mme G ne sont pas fondés à demander l'annulation des arrêtés du 14 octobre 2020 et du 19 janvier 2022 et de la décision de rejet de leur recours gracieux. Leur requête doit donc être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais liés au litige. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme G la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Toulouse sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme G est rejetée.

Article 2 : M. et Mme G verseront à la commune de Toulouse la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F E épouse G, à M. C G, à M. D A et à la commune de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 22 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Lequeux, conseillère,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2024.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,