Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2102351

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 avril 2021, Mme F E, M. B E, Mme G D et M. A D, représentés par Me Huot, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 février 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze a approuvé la deuxième révision du plan local d'urbanisme de cette commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lagardelle-sur-Lèze la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération en litige méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'un conseiller municipal intéressé à l'affaire a pris part aux débats ;

- le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze est insuffisant, en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- des modifications ont été apportées au projet de révision en litige après l'enquête publique, qui en remettent en cause l'économie générale et méconnaissent ainsi les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- la délibération en litige est entachée d'une erreur de droit dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles cadastrées sous les numéros D 675 et D 676 en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2021, la commune de Lagardelle-sur-Lèze, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 15 février 2022.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 15 février 2022 et n'a pas été communiqué.

Par lettre datée du 14 mai 2021, Me Huot a indiqué qu'en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, M. B E a été désigné comme étant le représentant unique des signataires de la requête n° 2102351.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucas, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- les observations de Me Diaz, substituant Me Huot, représentant M. et Mme E et M. et Mme D,

- les observations de Me Marti, substituant Me Courrech, représentant la commune de Lagardelle-sur-Lèze.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 février 2021, le conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze a approuvé la deuxième révision du plan local d'urbanisme de cette commune. M. et Mme E et M. et Mme D, propriétaires respectifs des parcelles cadastrées sous les numéros D 675 et D 676, en partie classées en zone A de ce plan, demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales :

2. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. () ". La participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt ne se confondant pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Toutefois, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que cet élu a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

3. En l'espèce, M. Bach, conseiller municipal délégué à l'urbanisme, a déposé une demande au cours de l'enquête publique portant sur le classement d'une parcelle dont il est propriétaire en zone UA, et était donc intéressé à l'affaire qui a fait l'objet de la délibération en litige. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'il n'a pas pris part au vote de cette délibération. S'il a par ailleurs participé aux débats précédant son adoption, les requérants ne démontrent pas et il ne ressort par ailleurs d'aucune pièce du dossier que cette participation aurait été susceptible d'exercer une influence sur la délibération en litige, laquelle ne prend pas en compte son intérêt personnel. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation :

4. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ". Aux termes de l'article R. 151-1 du même code : " Le rapport de présentation : / () / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 151-4. ". Enfin, selon l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / () ".

5. D'une part, si les requérants soutiennent que le rapport de présentation est insuffisant s'agissant de l'identification des besoins de la commune en matière de logement et des capacités de densification de celle-ci, le rapport de présentation de la deuxième révision du plan local d'urbanisme comprend une quatrième partie consacrée à l'analyse de la capacité de densification, de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers et aux justifications des objectifs de consommation de l'espace de la commune. La capacité de densification des tissus urbains existants y est notamment décrite et représentée sur une carte. En outre, le rapport de présentation précise, dans un point 4.4 intitulé " modalités de calcul de la capacité d'accueil accordée par le PLU " et un point 5.1.4 relatif au " développement urbain maîtrisé et harmonieux ", le nombre de logements supplémentaires nécessaires dans la commune au regard de l'évolution démographique prévisible et du phénomène de desserrement des ménages. Dans ces conditions, le rapport de présentation est suffisant sur ce point et cette branche du moyen doit être écartée.

6. D'autre part, si les requérants soutiennent que le rapport de présentation ne comporte pas de justifications de la délimitation des zones agricoles et urbanisées de la commune, il ne résulte pas des dispositions du code de l'urbanisme reproduites au point 4 ci-dessus que les auteurs du plan local d'urbanisme sont tenus de justifier le zonage retenu pour l'ensemble des parcelles considérées individuellement. En outre, le rapport de présentation comporte une cinquième partie relative aux " choix retenus ", dont le point 5.1.2 intitulé " La préservation des espaces agricoles " rappelle les actions proposées dans le projet d'aménagement et de développement durables afin d'assurer cette préservation, au nombre desquelles figure la limitation au plus près du développement des situations de mitage et en prévoyant des extensions de l'urbanisation dans la continuité immédiate du village. Il ressort par ailleurs du point 5.1.4 du rapport de présentation que le parti pris de la commune en matière d'urbanisation consiste à poursuivre l'urbanisation " dans les dents creuses du bourg (en prenant également en compte les possibilités de division parcellaire) dans un objectif de densification " et à proscrire " l'extension des mitages ", tout en classant en zones " à urbaniser " les " dents creuses de taille importante ". Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le rapport de présentation justifie suffisamment le zonage retenu par le plan local d'urbanisme et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de l'urbanisme doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de révision du plan local d'urbanisme après l'enquête publique :

7. Aux termes des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête publique, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de révision en litige a été modifié après l'enquête publique afin de reclasser une partie de la zone de la Grange, classée en zone AUFo, correspondant à une zone fermée à l'urbanisation et destinée à recevoir des établissements artisanaux et industriels à moyen terme, en zone A. La partie restante de cette zone, d'une superficie de 2,2 hectares, est maintenue en zone AUFco, laquelle correspond à une nouvelle zone d'activités destinée à recevoir des établissements commerciaux. La circonstance que de telles modifications interviennent, aux termes de la délibération en litige, pour " tenir compte des prescriptions " du schéma de cohérence territoriale du Pays du Sud Toulousain, n'est pas à elle seule de nature à caractériser une remise en cause de l'économie générale du projet. En outre, le secteur dont le zonage est modifié présente une superficie d'un peu moins de treize hectares, et représente ainsi moins de 1 % de la superficie totale de la commune, qui s'élève à 1 322 hectares et ne se traduit pas par la suppression totale des possibilités d'urbanisation à vocation artisanale et industrielle. Par suite, cette modification, dont il est constant qu'elle procède de l'enquête publique, ne remet pas en cause l'économie générale de la révision du plan local d'urbanisme décidée par la commune de Lagardelle-sur-Lèze.

9. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'après l'enquête publique, le plan de zonage a été modifié afin de classer en zone A les extensions des zones U non comprises dans le centre-bourg, en particulier dans le secteur du Champ du Puits. Toutefois, eu égard au nombre restreint de parcelles concernées et à leur faible superficie, cette modification, qui procède de l'enquête publique, n'a pas remis en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme. Le classement de parcelles comme espaces boisés n'est pas davantage de nature, par son ampleur limitée, à la remettre en cause. Enfin, les requérants n'apportent aucun élément de nature à démontrer que les autres modifications apportées au projet après l'enquête publique seraient de nature à remettre en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme de la commune. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation sur le zonage retenu pour les parcelles cadastrées sous les numéros D 675 et D 676 :

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils entendent soustraire pour l'avenir des parcelles à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

11. Aux termes des dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / () ".

12. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

13. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze auraient fondé le classement de certaines parcelles en zone agricole sur le seul motif tiré d'une volonté de mettre fin à l'urbanisation de ces secteurs, indépendamment de leur potentiel agronomique, biologique ou économique. Le moyen tiré d'une erreur de droit sur ce point doit ainsi être écarté.

14. D'autre part, M. et Mme E et M. et Mme D contestent le classement de la partie nord de leurs parcelles en zone A. Il ressort des pièces du dossier que les parties des parcelles cadastrées sous les numéros D 675 et D 676 classées en zone A, qui abritent les jardins des requérants, ne sont pas bâties et jouxtent une vaste zone agricole exploitée pour la culture de céréales, dont elles sont séparées par une haie identifiée par le rapport de présentation comme devant être protégée au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Ainsi, si ces parcelles présentent par elles-mêmes un potentiel agronomique faible, elles sont situées en bordure d'un secteur dont le caractère agricole est avéré et constituent une limite entre un secteur déjà urbanisé, situé le long du chemin du fond des Horts, et ces terres agricoles. Elles participent ainsi à la cohérence de cette zone agricole. Un tel classement est également justifié par l'objectif, fixé par le projet d'aménagement et de développement durables, de préservation des espaces agricoles de la commune en limitant le " développement des mitages, source de conflits d'usages " et en " prévoyant les extensions de l'urbanisation dans la continuité immédiate du village ". Dans ces conditions, eu égard au parti pris d'urbanisme retenu par la commune et au caractère majoritairement agricole du secteur en cause, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze ont commis une erreur manifeste d'appréciation en classant leurs parcelles en zone A. Ce moyen doit par suite être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme E et M. et Mme D ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 20 février 2021. Leur requête doit donc être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lagardelle-sur-Lèze, qui n'est pas la partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par les requérants au titre des frais liés au litige.

17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme E et M. et Mme D la somme demandée par la commune de Lagardelle-sur-Lèze sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme E et M. et Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Lagardelle-sur-Lèze sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B E et à la commune de Lagardelle-sur-Lèze.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2024.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,