Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2102849

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 mai 2021 et le 9 février 2022, M. Q O, M. K O, M. I E, Mme F C, M. I L, Mme P A, M. J R, M. D H, M. G B et l'association de défense environnementale du bassin et ses alentours (ADEBA), représentés par Me Faro et Me Ruef, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 11 mars 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Decazeville Communauté a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Decazeville Communauté la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération contestée est illégale en raison de l'illégalité de la délibération du 27 septembre 2017 qui n'a pas défini de modalités de concertation suffisantes ;

- la concertation n'a pas été régulière ;

- le rapport de présentation est insuffisant, notamment en l'absence de description de la compatibilité du plan avec le schéma de cohérence territoriale Centre Ouest Aveyron et d'inventaire des capacités de stationnement de véhicules ;

- le projet a été modifié à l'issue de l'enquête publique sans qu'une nouvelle enquête ne soit organisée ;

- le règlement de la zone Nx1 est illégal en ce qu'il autorise l'installation d'activités industrielles incompatibles avec la vocation de cette zone naturelle ;

- le plan n'est pas compatible avec le SCoT quant à la consommation d'espaces agricoles, naturels ou forestiers à des fins de logements et à des fins économiques ;

- le classement en Nx1 des parcelles AC 16 et AC 18 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 novembre 2021, la communauté de communes Decazeville Communauté, représentée par Me Février, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise solidairement à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'association de défense environnementale du bassin et ses alentours ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 14 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 14 mars suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. M,

- les conclusions de M. Mony, rapporteur public,

- les observations de Me Faro, représentant M. O et autres, et celles de Me Février, représentant la communauté de communes Decazeville Communauté.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 27 septembre 2017, le conseil communautaire de la communauté de communes Decazeville Communauté a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat. Le conseil communautaire a débattu, lors de sa séance du 28 juin 2018, sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Par délibération du 30 juillet 2019, le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. L'enquête publique relative à ce projet s'est déroulée du 25 août au 5 octobre 2020. Par délibération du 11 mars 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Decazeville Communauté a approuvé ce plan. Par la présente requête, les requérants demandent l'annulation de cette dernière délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : / a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. " Aux termes de l'article L. 600-11 dudit code : " Les documents d'urbanisme () ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption d'un plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant compétent doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

4. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le moyen tiré de ce que la délibération du 27 septembre 2017 par laquelle a été engagée la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat de la communauté de communes Decazeville Communauté n'avait pas défini de modalités de concertation suffisantes ne saurait être utilement invoqué à l'encontre de la délibération du 11 mars 2021 approuvant ce plan. D'autre part, si les requérants font état d' " irrégularités " lors des opérations de concertation, ils ne se prévalent que de l'absence d'exhaustivité du compte-rendu de réunion, qui ne reprendrait pas l'intégralité des observations émises par les membres de l'association ADEBA, alors qu'ils ne contestent pas que, conformément aux modalités de concertation définies dans la délibération du 27 septembre 2017, une réunion publique a été organisée pour la présentation du diagnostic et de l'état initial de l'environnement ainsi que pour la présentation du PADD, et qu'un registre a été mis en place pour recueillir les observations du public. Ainsi, le moyen doit être écarté dans ses deux branches.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. " Aux termes de l'article R. 151-3 du même code, dans sa rédaction applicable : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte () ".

6. D'une part, le rapport de présentation, dans son tome II concernant la justification des choix, expose de manière précise l'articulation entre le présent plan et le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Centre Ouest Aveyron en analysant chacun des axes de ce dernier avec sa traduction dans le PADD puis dans le projet adopté. Il décrit en outre spécifiquement la compatibilité entre le plan et le SCoT concernant le foncier économique, le foncier résidentiel et la trame verte et bleue. Ainsi, et en l'absence de tout argumentaire précis avancé, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation ne justifie pas de la compatibilité du plan avec le SCoT.

7. D'autre part, le rapport de présentation comprend un développement sommaire quant à l'offre de stationnement pour véhicules sur le territoire communautaire agrémenté de documents photographiques illustrant certains espaces de stationnement. Ces seuls éléments ne peuvent être regardés comme constituant un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités au sens du dernier alinéa de l'article L. 151-4 précité. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle insuffisance a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision et qu'elle a eu pour effet de nuire à l'information complète du public.

8. Enfin, les moyens tirés de ce que le rapport de présentation " comporte un diagnostic environnemental incomplet et parfois incorrect, évalue mal les incidences du projet de PLUi-H sur la santé, les risques et l'environnement ", " ne justifie pas les choix de l'intercommunalité au regard de l'environnement, présente un dispositif de suivi ne permettant pas de suivre les effets du projet sur l'environnement, et comporte un résumé non technique () trop complexe " sont dépourvus des précisions nécessaires permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête.

10. Si les requérants font valoir que le projet de plan a été complété postérieurement à l'enquête publique qui s'est déroulée du 25 août au 5 octobre 2020 sans qu'une nouvelle enquête publique n'ait lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modifications apportées au projet afin de tenir compte des avis et observations des personnes publiques, de la population et de la commission d'enquête, ne résulteraient pas de l'enquête publique et remettraient en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages () ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels () ".

12. Le plan approuvé comprend au sein des zones naturelles (N) des sous-secteurs Nx. Ces sous-secteurs correspondent à des espaces exploités et anthropisés par les activités minières et industrielles passées ou actuelles. Le sous-secteur Nx1 correspond à un sous-secteur créé afin d'accompagner les activités industrielles, notamment l'implantation d'une installation de stockage de déchets non dangereux, correspondant au projet porté par la société Solena, qui bénéficie à cette fin d'un permis de construire accordé par la préfète de l'Aveyron le 17 février 2020 ainsi que d'une autorisation environnementale délivrée le 21 août 2020. Ainsi, les auteurs du document local d'urbanisme en litige pouvaient prendre en compte ce projet autorisé à la date de la délibération contestée. Si les requérants soutiennent que la vocation naturelle de la zone n'est pas compatible avec l'accueil d'un tel projet, les auteurs du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal n'ont fait qu'user, pour ce sous-secteur délimité, de la faculté ouverte par le 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme précité, qui autorise sous conditions les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs en zone N. Enfin, et au regard du caractère essentiellement naturel de la zone, c'est sans commettre d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation qu'au sein des zones naturelles, les auteurs du plan contesté ont délimité un sous-secteur Nx1 dans lequel le règlement autorise les constructions, installations, aménagements et ouvrages techniques nécessaires au traitement et stockage des déchets ainsi que les constructions liées à une activité autorisée sur ce secteur.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ".

14. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

15. D'une part, il ressort du document d'orientation et d'objectifs du SCoT Centre Ouest Aveyron qu'au regard du besoin en logements sur les dix-sept années suivant l'adoption du SCoT, la consommation maximale de la communauté de communes Decazeville Communauté d'espaces agricoles, naturels ou forestiers à des fins de constructions résidentielles a été estimée à 78 hectares, ce nombre pouvant être majoré jusqu'à 20% de surfaces supplémentaires pour notamment prendre en compte le facteur de rétention foncière sous réserve de justification. Le rapport de présentation du plan contesté indique qu'une consommation réelle de 79 hectares en foncier résidentiel est prévue sur des zones U et AU au regard d'une enveloppe de 91 hectares prenant en compte des motifs de rétention foncière comme l'absence de volonté de cession d'un terrain pouvant faire l'objet d'un projet immobilier, notamment à des fins d'agrément. Ainsi, la consommation d'espaces agricoles, naturels ou forestiers pour le besoin de foncier résidentiel du plan local d'urbanisme intercommunal est compatible avec les orientations et objectifs du SCoT sur ce point.

16. D'autre part, il ressort du même document d'orientation et d'objectifs du SCoT Centre Ouest Aveyron qu'au regard des besoins pour la mise en œuvre de projets économiques dans les dix-sept prochaines années, la consommation d'espaces agricoles, naturels ou forestiers pour la création et l'extension de zones d'activités et commerciales sur le territoire de la communauté de communes Decazeville Communauté est estimée à 13 hectares. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal indique que le potentiel urbanisable dédié à une telle consommation est de 11,8 hectares. Par suite, le plan est également compatible avec les orientations et objectifs du SCoT sur ce point et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme peut être écarté.

17. En sixième et dernier lieu, les requérants soutiennent que les parcelles cadastrées section AC numéros 16 et 18 situées sur le territoire de la commune d'Aubin devaient être classées en zone N et non en sous-secteur Nx1 dès lors qu'elles ne font pas parties de l'emprise du projet industriel porté par la société Solena. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces deux parcelles sont situées à proximité immédiate du site de l'installation de stockage de déchets non dangereux de l'Igue-du-Mas dont l'exploitation a été autorisée par un arrêté du 21 août 2020 de la préfète de l'Aveyron. Ainsi, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du document local d'urbanisme ont inclus ces parcelles dans le sous-secteur Nx1 au regard de leur localisation.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes Decazeville Communauté, que les conclusions présentées par M. O et autres à fin d'annulation de la délibération attaquée doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Decazeville Communauté, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Decazeville Communauté et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. O et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront solidairement la somme de 1 500 euros à la communauté de communes Decazeville Communauté en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F C en qualité de représentante unique des requérants et à la communauté de communes Decazeville Communauté.

Délibéré après l'audience du 23 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

M. Leymarie, conseiller,

Mme Rousseau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022.

Le rapporteur,

A. M

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

M. N

La République mande et ordonne à la préfète de l'Aveyron en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,