Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2103583

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 juin 2021, le 1er octobre 2021 et le 6 janvier 2022, Mme B C, représentée par Me Lapuelle, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 décembre 2020 par laquelle le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a rejeté sa demande d'intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux, ensemble, la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 16 avril 2021 ;

2°) d'enjoindre au président du conseil départemental de la Haute-Garonne de faire droit à sa demande d'intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux ;

3°) de condamner le conseil départemental de la Haute-Garonne à lui verser la somme de 9 000 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal courant à compter de la date de réception de sa réclamation préalable, ainsi qu'une somme au titre de la prise en charge de ses frais d'avocat ;

4°) de mettre à la charge du conseil départemental de la Haute-Garonne la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision en litige est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dès lors qu'elle remplissait l'ensemble des conditions pour bénéficier d'une intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux ;

- toute illégalité étant fautive, la responsabilité pour faute du conseil départemental de la Haute-Garonne doit être engagée ;

- cette faute lui a causé un préjudice de carrière, évalué à 2 000 euros ;

- cette faute lui a causé un préjudice moral ainsi que des troubles dans ses conditions d'existence, évalués à la somme de 5 000 euros ;

- cette faute lui a causé un préjudice lié à l'atteinte portée à sa réputation professionnelle, évalué à la somme de 2 000 euros ;

- cette faute lui a causé un préjudice financier lié aux frais d'avocat dont elle a dû s'acquitter avant l'introduction de sa requête.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 août 2021 et le 3 décembre 2021, le département de la Haute-Garonne, représenté par Me Constans, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 12 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période ;

- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le décret n° 2014-923 du 18 août 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucas, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- les observations de Me Foucard, substituant Me Lapuelle, représentant Mme C,

- et les observations de Me Galy, substituant Me Constans, représentant le département de la Haute-Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, puéricultrice territoriale hors classe, exerce depuis 2009 les fonctions de référente en ressources humaines au sein du service du placement familial de la direction de l'enfance et de la famille du département de la Haute-Garonne. Le 9 mars 2020, elle a sollicité son intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux. Par une décision du 10 décembre 2020, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a refusé de faire droit à sa demande. Par des courriers du 16 février 2021 et du 8 avril 2021, Mme C a sollicité le retrait de cette décision et l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de son illégalité. Par un courrier du 8 juin 2021, le département de la Haute-Garonne a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 10 décembre 2020 :

2. D'une part, aux termes du 5° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre l'administration et ses agents. Le premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative dispose : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois ". L'article 1er du même texte dispose : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ". Par ailleurs, l'article 7 du même texte prévoit : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. () / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci ".

4. Il ressort des pièces du dossier que Mme C a sollicité son intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux par un courrier du 9 mars 2020, reçu par le département de la Haute-Garonne le 10 mars 2020. En application des dispositions précitées, le délai à l'issue duquel le silence conservé par l'autorité administrative a fait naître une décision implicite de rejet a été suspendu à compter du 12 mars 2020 et a recommencé à courir, pour sa durée restante, le 24 juin 2020. Ainsi, une décision implicite de rejet de la demande de Mme C est née le 22 août 2020. Cette décision, qui n'a pas été contestée par la requérante, a acquis un caractère définitif le 23 octobre 2020.

5. Il ressort en outre des pièces du dossier que par une décision du 10 décembre 2020, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a refusé de faire droit à la demande de Mme C. La requérante soutient que cette décision ne présente pas un caractère confirmatif de la décision implicite de rejet née le 22 août 2020, dès lors que l'intervention de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et sa nomination, le 1er décembre 2020, en qualité de puéricultrice hors classe à l'échelon 7, constituent un changement dans les circonstances de droit et de fait. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces éléments constitueraient un changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation, par le département de la Haute-Garonne, du bien-fondé de la demande d'intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux présentée par la requérante. Dans ces conditions, la décision du 10 décembre 2020 présente un caractère confirmatif de la décision implicite de rejet née le 22 août 2020, devenue définitive. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante contre la décision du 10 décembre 2020 sont tardives et la fin de non-recevoir doit être accueillie.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le principe de la responsabilité :

6. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

7. Mme C soutient que la décision du 10 décembre 2020 est entachée d'une erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 et que cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité du département de la Haute-Garonne.

8. Aux termes de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le présent titre par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration, ou par la voie de l'intégration directe, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers. / Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers. Le présent alinéa s'applique sans préjudice des dispositions plus favorables prévues par les statuts particuliers. / () ". Aux termes des dispositions de l'article 68-1 de la loi du 26 janvier 1984, alors applicable : " Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un cadre d'emplois de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement ".

9. Il résulte des dispositions qui précèdent que l'autorité administrative peut faire droit à une demande d'intégration directe à la condition que l'agent territorial relève de la même catégorie que le cadre d'emplois dans lequel il sollicite son intégration et que ce cadre d'emplois présente un niveau comparable à son cadre d'emplois d'origine. Cette condition de niveau comparable s'apprécie au regard de deux critères alternatifs, que sont des missions de niveau équivalent ou des conditions de recrutement équivalentes.

S'agissant du niveau des missions exercées :

10. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 18 août 2014 portant statut particulier du cadre d'emplois des puéricultrices territoriales : " Les puéricultrices territoriales constituent un cadre d'emplois médico-social de catégorie A au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. / Ce cadre d'emplois comprend les grades de puéricultrice et de puéricultrice hors classe ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Les puéricultrices territoriales exercent les fonctions définies à l'article R. 4311-13 du code de la santé publique dans les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics, dans le cadre de la protection maternelle et infantile, ainsi qu'au sein des établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans relevant de ces collectivités ou établissements publics, dans les conditions fixées par les articles R. 2324-16 et R. 2324-17 du code de la santé publique. / Les puéricultrices peuvent exercer les fonctions de directrice d'établissement ou de service d'accueil des enfants de moins de six ans relevant des collectivités ou établissements publics précités, dans les conditions prévues par les articles R. 2324-34 et R. 2324-35 du code de la santé publique ". Aux termes de l'article R. 4311-13 du code de la santé publique : " Les actes concernant les enfants de la naissance à l'adolescence, et en particulier ceux ci-dessous énumérés, sont dispensés en priorité par une infirmière titulaire du diplôme d'Etat de puéricultrice et l'infirmier ou l'infirmière en cours de formation préparant à ce diplôme : / 1° Suivi de l'enfant dans son développement et son milieu de vie ; / 2° Surveillance du régime alimentaire du nourrisson ; / 3° Prévention et dépistage précoce des inadaptations et des handicaps ; / 4° Soins du nouveau-né en réanimation ; / 5° Installation, surveillance et sortie du nouveau-né placé en incubateur ou sous photothérapie ".

11. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux : " Les attachés territoriaux constituent un cadre d'emplois administratif de catégorie A au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. / Ce cadre d'emplois comprend les grades d'attaché, d'attaché principal et d'attaché hors classe ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service ".

12. Pour apprécier le caractère comparable des cadres d'emplois des puéricultrices territoriales et des attachés territoriaux au regard de la nature des missions exercées, il y a lieu de comparer les missions définies par les statuts de ces deux cadres d'emplois, indépendamment des missions effectivement exercées par la requérante. Il résulte des dispositions précitées de l'article 2 du décret portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux que ces derniers participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme et peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique, ou être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent par ailleurs des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureaux ou de services. Pour leur part, les puéricultrices territoriales, selon l'article 2 du décret précité du 18 août 2014, exercent notamment des fonctions de suivi de l'enfant dans son développement et son milieu de vie, de surveillance du régime alimentaire du nourrisson, de prévention et dépistage précoce des inadaptations et des handicaps et de soins du nouveau-né en réanimation dans les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics, dans le cadre de la protection maternelle et infantile, ainsi qu'au sein des établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans relevant de ces collectivités ou établissements publics. Si les puéricultrices territoriales peuvent être amenées à exercer des fonctions de direction d'établissement ou de service d'accueil des enfants de moins de six ans relevant des collectivités ou établissements publics précités, il ne résulte pas de la comparaison des statuts que les membres des deux cadres d'emplois conduiraient de telles missions de direction dans des conditions comparables, dès lors notamment que les fonctions de direction des puéricultrices territoriales s'exercent au sein d'une catégorie particulière d'établissements, destinés à l'accueil des enfants de moins de six ans. Les autres missions normalement dévolues aux puéricultrices territoriales, qui sont des missions sectorielles à vocation médico-sociales, circonscrites au domaine de la petite enfance, ne sont quant à elles pas de la même nature que celles exercées par les attachés territoriaux, qui ont vocation à l'être dans des domaines variés couvrant l'ensemble des secteurs d'activité des collectivités territoriales, qu'il s'agisse des politiques publiques dont elles sont chargées ou de la gestion administrative de ces collectivités.

S'agissant des conditions de recrutement :

13. D'une part, selon l'article 3 du décret du 18 août 2014 portant statut particulier du cadre d'emplois des puéricultrices territoriales : " Le recrutement en qualité de puéricultrice intervient après inscription sur une liste d'aptitude établie en application des dispositions de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 susvisé ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " Sont inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 3 les candidats déclarés admis à un concours sur titres complété d'une ou plusieurs épreuves, ouvert aux candidats titulaires du diplôme d'Etat de puéricultrice, mentionné à l'article R. 4311-13 du code de la santé publique ou d'une autorisation d'exercer cette profession délivrée en application de l'article L. 4311-4 du même code ".

14. D'autre part, selon l'article 3 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux : " Le recrutement en qualité d'attaché intervient après inscription sur les listes d'aptitude établies : 1° En application des dispositions de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 précitée ; / 2° En application des dispositions du 2° de l'article 39 de ladite loi ". Aux termes de son article 4 : " Sont inscrits sur la liste d'aptitude prévue au 1° de l'article 3 ci-dessus les candidats déclarés admis : 1° A un concours externe ouvert, pour 50 % au moins du nombre total des places offertes à l'ensemble des concours, aux candidats titulaires d'une licence, ou d'un autre titre ou diplôme classé au moins au niveau II ou d'une qualification reconnue comme équivalente à l'un de ces titres ou diplômes dans les conditions fixées par décret ; / 2° A un concours interne ouvert, pour 30 % au plus du nombre total des places offertes à l'ensemble des concours, aux fonctionnaires et agents des collectivités territoriales, de l'Etat et des établissements publics qui en dépendent, y compris ceux visés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, ainsi qu'aux agents en fonction dans une organisation internationale intergouvernementale. Les candidats à ce concours doivent justifier, au 1er janvier de l'année au titre de laquelle il est organisé, de quatre années au moins de services publics ; / 3° A un troisième concours ouvert, pour 20 % au plus des postes mis au concours dans chaque spécialité concernée, aux candidats justifiant de l'exercice, pendant une durée de quatre ans au moins, d'une ou de plusieurs activités professionnelles, d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou de plusieurs activités accomplies en qualité de responsable d'une association ". Enfin, aux termes de l'article 6 de ce décret : " Les fonctionnaires territoriaux mentionnés aux 1° et 2° de l'article 5 peuvent être recrutés en qualité d'attaché stagiaire à raison d'un recrutement au titre de la promotion interne pour trois recrutements intervenus dans les conditions fixées à l'article 31 du décret n° 2013-593 du 5 juillet 2013 relatif aux conditions générales de recrutement et d'avancement de grade et portant dispositions statutaires diverses applicables aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale. / Les fonctionnaires territoriaux mentionnés à l'article 5 (3°) peuvent être recrutés en qualité d'attachés stagiaires à raison d'un recrutement pour deux recrutements intervenus dans les conditions de l'alinéa précédent ".

15. Il résulte des dispositions précitées que le recrutement des puéricultrices territoriales intervient après réussite d'un concours externe ouvert aux candidats titulaires du diplôme d'Etat de puéricultrice, correspondant à un niveau bac + 4, ou d'une autorisation d'exercer cette profession délivrée en application de l'article L. 4311-4 du code de la santé publique. Les attachés territoriaux sont recrutés quant à eux soit par la voie d'un concours externe, ouvert aux candidats titulaires d'une licence, soit par la voie d'un concours interne ou d'un troisième concours, soit par celle de la promotion interne. Le concours d'attaché territorial comprend par ailleurs plusieurs épreuves écrites d'admissibilité visant à apprécier les qualités rédactionnelles du candidat, son ouverture au monde, ses capacités d'analyse et d'argumentation, ou encore sa connaissance des problématiques actuelles liées aux collectivités territoriales, ainsi que des épreuves orales d'admission, dont l'une en langue étrangère. Le concours sur titres permettant l'accès au corps des puéricultrices territoriales est quant à lui complété par une épreuve consistant en un entretien avec un jury, visant à apprécier la motivation du candidat. Dans ces conditions, les modalités de recrutement des membres des cadres d'emplois des puéricultrices territoriales et des attachés territoriaux ne peuvent être regardées comme comparables.

16. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les cadres d'emplois des puéricultrices territoriales et des attachés territoriaux, s'ils relèvent de la même catégorie A de la fonction publique territoriale, ne peuvent être regardés comme étant de niveau comparable, apprécié au regard de leurs conditions de recrutement ou de la nature des missions, au sens des dispositions de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983. Dans ces conditions, la décision du 10 décembre 2020 n'est pas entachée d'une illégalité constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité du département de la Haute-Garonne.

17. Par suite, Mme C n'est pas fondée à demander la condamnation du conseil départemental de la Haute-Garonne à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis. Sa requête doit donc être rejetée, y compris en ce qui concerne ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au président du conseil départemental de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Lequeux, conseillère,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2024.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,