Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104678

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 août 2021 et le 14 février 2022, Mme D C et M. B C, représentés par Me Bouyssou, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 février 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze a approuvé la deuxième révision du plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble, ce plan local d'urbanisme et le rejet implicite de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lagardelle-sur-Lèze la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération en litige a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que par une délibération du 16 avril 2019, les orientations du projet d'aménagement et de développement durables fixées par une délibération du 17 mai 2017 ont été substantiellement modifiées sans être à nouveau débattues par les conseillers municipaux, en méconnaissance de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- la délibération en litige a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les orientations du projet d'aménagement et de développement durables n'ont pas été soumises pour avis à l'autorité organisatrice des transports, en méconnaissance de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme ;

- la délibération en litige a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la délibération du 28 janvier 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées, en méconnaissance de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ;

- la délibération en litige a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la commune de Lagardelle-sur-Lèze ne démontre pas que le projet de révision du plan local d'urbanisme a bien été notifié aux personnes publiques associées mentionnées par les dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, et en particulier à l'autorité organisatrice des transports ;

- la délibération en litige a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que des modifications intervenues postérieurement à l'enquête publique ont été de nature à porter atteinte à l'économie générale du projet, rendant ainsi nécessaire une nouvelle enquête publique ;

- elle a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas bénéficié d'une information suffisante en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'à la date de son adoption, la commune de Lagardelle-sur-Lèze comptait plus de 3 500 habitants et qu'ainsi, une note de synthèse sur les affaires faisant l'objet de la délibération aurait dû être transmise aux membres du conseil municipal cinq jours francs avant la séance de celui-ci ;

- le projet d'aménagement et de développement durables est incomplet, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;

- le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze est insuffisant, en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- la délibération en litige est illégale, dès lors qu'il existe des incohérences entre le rapport de présentation du projet de révision du plan local d'urbanisme et le règlement de ce plan ;

- la délibération en litige est illégale, dès lors qu'il existe des incohérences entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables ;

- la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze méconnaît le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone N de la parcelle cadastrée sous le numéro D 523 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'emplacement réservé grevant une partie de la parcelle cadastrée sous le numéro D 523 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone N et en emplacement réservé de cette parcelle est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le classement en zone N des parcelles cadastrées sous les numéros D 751, 752 et 753 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone AUFco des parcelles cadastrées sous les numéros D 795, 797, 328, 393 et 330 situées dans la zone de La Grange est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone A et zone bleue des parcelles cadastrées sous les numéros D 328, 329, 334, 335 et 511, situées dans la zone de La Grange est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération en litige méconnaît l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que l'atteinte portée à leur droit à disposer de leurs biens est disproportionnée au vu du motif d'intérêt général poursuivi et que le zonage retenu pour la parcelle cadastrée sous le numéro D 523 est constitutif d'une expropriation de fait.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2021 et le 30 mars 2022, la commune de Lagardelle-sur-Lèze, représentée par Me Courrech, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal sursoie à statuer sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 30 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 21 avril 2022.

Par lettre datée du 4 août 2021, Me Bouyssou a indiqué que M. B C a été désigné comme représentant unique pour l'application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lucas, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- les observations de Me Dunyach, substituant Me Bouyssou, représentant M. et Mme C,

- et les observations de Me Marti, substituant Me Courrech, représentant la commune de Lagardelle-sur-Lèze.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Lagardelle-sur-Lèze a été enregistrée le 11 mars 2024 et n'a pas été communiquée.

Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 11 mars 2024 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 février 2021, le conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze a approuvé la deuxième révision du plan local d'urbanisme de cette commune. M. et Mme C, propriétaires de plusieurs parcelles situées sur le territoire de cette commune, demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation :

2. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () "

3. Les requérants soutiennent que le rapport de présentation comporte des incohérences relatives au nombre de logements supplémentaires devant être créés sur le territoire de la commune de Lagardelle-sur-Lèze, de telle sorte qu'il est insuffisant en ce qui concerne l'explication des choix retenus pour établir le règlement. Le point 4.4 du rapport de présentation, intitulé " Modalités de calcul de la capacité d'accueil accordée par le PLU ", précise que le phénomène de desserrement des ménages, qui entraîne un besoin de logements supplémentaires à produire pour loger un nombre d'habitants équivalent à celui du recensement précédent afin de tenir compte de l'évolution de la taille moyenne des ménages de 2,6 habitants par logement en 2015 à 2,4 habitants par logement en 2030, induit un besoin en logements supplémentaires de cent trente-deux logements. Il indique ensuite qu'au regard de l'accroissement attendu de la population de la commune entre 2014 et 2030, qui est de trois cent quatre-vingt-dix-huit habitants, le nombre de logements supplémentaires à créer pour permettre l'accueil de ces nouveaux habitants sera de cent soixante-cinq. Le total identifié des besoins en logements induits, d'une part, par le phénomène de desserrement des ménages, et d'autre part, par l'accueil de nouveaux habitants au sein de la commune, s'élève ainsi à deux cent quatre-vingt-dix-sept logements, desquels il convient de déduire, selon les auteurs du plan local d'urbanisme, trente-sept logements vacants réhabilités, soit un besoin total de deux cent soixante logements. Toutefois, il ressort du point 5.5 du rapport de présentation, relatif aux choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme et à la capacité d'accueil par zone, que celui-ci évalue les possibilités totales de construction à cent soixante-et un logements supplémentaires pouvant être construits sur l'ensemble des zones de la commune. Le rapport de présentation comporte ainsi une contradiction substantielle entre le nombre de nouveaux logements à créer et le nombre de logements pouvant être construits en vertu des choix d'aménagement de la commune. Le moyen tiré de son insuffisance sur ce point doit être accueilli.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables, le rapport de présentation et le règlement graphique du plan local d'urbanisme :

4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". L'article L. 151-4 de ce code dispose : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ".

5. Il résulte de ces dispositions combinées que le règlement d'un plan local d'urbanisme doit être à la fois cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables et avec le rapport de présentation, en tant que celui-ci a pour fonction d'expliquer les choix retenus dans le projet d'aménagement et de développement durables.

6. En l'espèce, le point 4.4 du rapport de présentation explique sur ce point les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables. Il résulte de cet exposé que, pour faire face à la nécessité de créer les deux cent soixante logements identifiés comme nécessaires au desserrement des ménages et à la croissance démographique de la commune tels que ces phénomènes ont été décrits au point 5 du présent jugement, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu fixer la consommation d'espace nécessaire à la satisfaction de ces besoins à 14,4 hectares, urbanisés avec une densité moyenne de dix-huit logements par hectare, qui est préconisée dans le projet d'aménagement et de développement durables en vue de densifier l'habitat communal, conformément d'ailleurs aux orientations du schéma de cohérence territoriale. Toutefois, et ainsi qu'il a été énoncé au point 3 du présent jugement, le point 5.5 du rapport de présentation, qui présente de manière détaillée les ressources foncières que le territoire communal permet d'affecter à l'urbanisation, indique, pour sa part, que, compte tenu d'une surface disponible brute de 14,9 hectares, du même ordre que celle retenue par le point 4.4 du même rapport de présentation, la surface disponible nette réellement disponible pour la construction serait de 11,2 hectares, ce qui ne permettrait que la réalisation de cent soixante-et-un logements supplémentaires sur le territoire de la commune, ce qui correspond à une densité moyenne pondérée de 14,6 logements par hectare dans les zones U et AU. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que ces contradictions relatives au nombre de logements pouvant être créés, aux surfaces ouvertes à l'urbanisation et à la densité moyenne de logements par hectare, ne résultent pas d'une simple erreur matérielle mais, d'une part, de la prise en compte d'un coefficient d'utilisation des terrains de 0,75 appliqué à la surface disponible brute afin de tenir compte de l'emprise des voiries et réseaux à créer pour desservir les habitations nouvelles et, d'autre part, d'une densité moyenne de logements à l'hectare envisageable qui s'avère sensiblement inférieure aux prévisions prises en compte par la commune dans son analyse des besoins d'urbanisation. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le rapport de présentation ne peut pas être regardé comme justifiant de la cohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables, dont il est supposé expliquer les choix retenus, et le règlement et le zonage arrêtés par les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Lagardelle-sur-Lèze en vue de décliner concrètement leurs choix d'urbanisation.

7. Eu égard à leur nature et à leur portée, ces vices n'apparaissent pas régularisables sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et sont de nature à entraîner l'annulation totale de la délibération approuvant la deuxième révision du plan local d'urbanisme.

8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la délibération attaquée.

9. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze du 20 février 2021 approuvant la deuxième révision du plan local d'urbanisme de cette commune.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par la commune de Lagardelle-sur-Lèze au titre des frais liés au litige.

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Lagardelle-sur-Lèze la somme de 1 500 euros à verser aux requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 20 février 2021 du conseil municipal de la commune de Lagardelle-sur-Lèze est annulée.

Article 2 : La commune de Lagardelle-sur-Lèze versera aux requérants la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Lagardelle-sur-Lèze.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2024.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,