Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104829

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 août 2021, le 2 décembre 2021 et le 28 mars 2022, sous le n° 2104829, M. D C, représenté par Me Schlegel, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de la commune de Larra a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire quatre maisons individuelles sur un terrain sis 1356 route de Bretx, au lieu-dit " Bando la Cordo " à Larra (Haute-Garonne), ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Larra la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dès lors que les conditions pour opposer un sursis à statuer posées par cet article n'étaient pas remplies à la date du certificat d'urbanisme délivré le 4 février 2019, le projet ne compromettant pas l'exécution du futur plan au regard de son degré d'avancement à cette date ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il se fonde sur le règlement applicable en zone A du plan local d'urbanisme de Larra, qui n'était pas opposable au projet à la date de délivrance du certificat d'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 septembre 2021, le 9 février 2022 et le 5 mai 2022, la commune de Larra, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 12 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 mai 2022.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 décembre 2021 et le 3 mai 2022, sous le n° 2107072, M. D C, représenté par Me Schlegel, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le maire de la commune de Larra a refusé de lui délivrer un permis de construire quatre maisons individuelles sur un terrain sis 1356 route de Bretx, au lieu-dit " Bando la Cordo " à Larra (Haute-Garonne) ;

2°) d'enjoindre à la commune de Larra de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Larra la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ;

- il est entaché d'un défaut de motivation dès lors qu'il mentionne le plan local d'urbanisme approuvé par délibération du 1er juillet 2021, qui n'était pas opposable à sa demande en raison du certificat d'urbanisme délivré le 4 février 2019 ;

- il est illégal dès lors qu'il se fonde sur un arrêté portant sursis à statuer lui-même illégal ;

- le plan local d'urbanisme sur lequel se fonde l'arrêté est illégal dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été invités à débattre sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) lors de la séance du 6 mars 2018, et n'ont pas bénéficié d'un document préparatoire avant la tenue de cette séance, en méconnaissance de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- le zonage du territoire communal est incohérent avec les objectifs du PADD d'accroitre la densité urbaine du bourg en limitant l'urbanisation périphérique des hameaux ;

- le classement de la parcelle cadastrée ZO n° 45 en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2022, la commune de Larra, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 10 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juin 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rousseau,

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,

- et les observations de Me Marti, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. D C a déposé le 4 août 2020 une demande de permis de construire quatre maisons individuelles sur un terrain sis 1356 route de Bretx au lieudit " Bando la Cordo " à Larra (Haute-Garonne). Par un arrêté du 16 février 2021, le maire de Larra a opposé un sursis à statuer pour une durée de deux ans à cette demande. Par un courrier du 16 avril 2021, M. C a formé un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été implicitement rejeté. Par un arrêté du 14 octobre 2021, le maire de Larra a refusé de délivrer à M. C le permis de construire sollicité. Par la requête enregistrée sous le n° 2104829, M. C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 16 février 2021 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par la requête enregistrée sous le n° 2107072, M. C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021. Ces deux requêtes présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 16 février 2021 portant sursis à statuer :

2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ". Aux termes de l'article L. 424-1 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement ". Enfin, aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

4. Les dispositions précitées de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ne réservent pas à la personne qui a présenté la demande de certificat les droits qu'il confère, pendant dix-huit mois, à l'application des dispositions d'urbanisme, du régime des taxes et participations d'urbanisme et des limitations administratives au droit de propriété existant à la date du certificat d'urbanisme. Le bénéfice d'un certificat d'urbanisme peut donc être invoqué par une autre personne que celle qui l'a demandé.

5. Par suite, M. C peut utilement se prévaloir du certificat d'urbanisme délivré le 4 février 2019 à Mme A E et portant sur la parcelle cadastrée section ZO n° 45 au lieudit " Bando la Cordo " à Larra, terrain d'assiette du projet de construction porté par M. C. Par ailleurs, il est constant que cette demande de permis de construire a été déposée par M. C le 4 août 2020, soit dans les dix-huit mois suivant la délivrance du certificat d'urbanisme du 4 février 2019. Dès lors, les conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme devaient être appréciées à la date de délivrance de ce certificat d'urbanisme.

6. En premier lieu, il est constant qu'à la date de délivrance du certificat d'urbanisme du 4 février 2019, le projet de règlement du plan local d'urbanisme de Larra n'avait pas été arrêté. Dès lors, le motif tiré de ce que le projet serait susceptible de compromettre l'exécution du futur règlement du plan local d'urbanisme de Larra en tant qu'il classe le terrain d'assiette du projet en zone agricole est entaché d'une erreur de droit.

7. En second lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la révision du plan local d'urbanisme de Larra a été prescrite par une délibération du conseil municipal du 30 mai 2016. Par une nouvelle délibération du 6 mars 2018, le conseil municipal a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). A cet égard, la circonstance que ce débat n'a pas porté spécifiquement sur le classement des parcelles en zone agricole n'est pas de nature à établir le caractère incomplet des orientations présentées au conseil municipal. Par ailleurs, il ressort du bilan de la concertation de révision du plan local d'urbanisme produit par la commune que deux panneaux d'exposition, faisant apparaître les éléments de synthèse issus du diagnostic et de l'état initial de l'environnement ainsi que les trois axes du PADD ont été installés en mairie en janvier 2019. L'ensemble de ces éléments fait apparaître un état d'avancement suffisant du projet de plan local d'urbanisme.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en la réalisation de quatre maisons individuelles d'une surface totale de plancher de 380m2 sur un terrain non bâti d'une superficie de 3254m2, situé en bordure du hameau " Plano de Gaousem ", identifié par l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) comme une " zone d'habitat à parachever ", permettant " l'accompagnement du parachèvement de l'urbanisation des hameaux et ensembles urbains constitués ". Si ce même axe du PADD prévoit la réduction de l'impact du projet urbain sur les espaces naturels et agricoles, notamment " en privilégiant le comblement des dents-creuses et la densification pour l'accueil de nouveaux logements ", il n'exclut pas pour autant d'autres formes de densification. Or, le terrain d'assiette du projet, de dimensions réduites, s'insère en second rideau des constructions existantes et les habitations envisagées doivent s'implanter au même niveau qu'une construction édifiée sur la parcelle ZO n° 44, qui constitue la construction la plus au sud du hameau. Si la commune fait valoir que cette parcelle est identifiée par l'axe 1 du PADD comme une " zone agricole à valoriser ", et est située en bordure d'une " zone urbanisée à encadrer ", il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des deux panneaux d'exposition reproduits dans le mémoire en défense, qu'un tel zonage était déjà prévu par les plans joints au PADD à la date de délivrance du certificat d'urbanisme. Par suite, le projet, qui participe d'une densification, conforme aux objectifs du PADD, du hameau " Plano de Gaousem ", sans l'étendre toutefois, ne peut être regardé comme portant atteinte à l'objectif de préservation des espaces agricoles, et de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. M. C est, dès lors, fondé à soutenir que le maire de Larra a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme en opposant un sursis à statuer à sa demande de permis de construire.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen invoqué dans la requête n'est pas susceptible de fonder l'annulation de la décision contestée.

10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Larra a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire.

En ce qui concerne l'arrêté du 14 octobre 2021 portant refus de permis de construire :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal ".

12. En l'espèce, par un arrêté du 3 juin 2020, affiché en mairie et transmis en préfecture le 5 juin 2020, dont les termes sont suffisamment précis, le maire de Larra a donné délégation de fonctions à M. B F, adjoint au maire, en matière de " récolement et conformité des actes d'urbanisme ", ce qui inclut la signature des autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". Aux termes de l'article A. 424-3 du même code : " L'arrêté indique, selon les cas ; () b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; () ". Aux termes de l'article A. 424-4 du même code : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ".

14. L'arrêté attaqué vise notamment les articles L. 424-1 et suivants et R. 424-1 et suivants du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme de la commune de Larra approuvé le 14 octobre 2021, ainsi que l'arrêté du 16 février 2021 portant sursis à statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. C. Il mentionne, par ailleurs, que le terrain d'assiette du projet est situé en zone A du plan local d'urbanisme, au sein de laquelle le règlement interdit la création d'habitations nouvelles non liées à une exploitation agricole, et qu'ainsi le projet, qui porte sur la construction de quatre maisons individuelles non liées et non nécessaires à l'activité agricole, méconnaît ces dispositions. Par suite, l'arrêté attaqué, qui n'avait pas à faire état des raisons pour lesquelles le plan local d'urbanisme approuvé était applicable au projet, satisfait à l'exigence de motivation en droit et en fait prescrite par les dispositions rappelées au point précédent.

15. En troisième lieu, l'arrêté du 14 octobre 2021, par lequel le maire de la commune de Larra a rejeté la demande de permis de construire déposée par M. C au vu des règles du plan local d'urbanisme approuvé le 1er juillet 2021, n'a pas été pris pour l'application de l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de cette commune a sursis à statuer sur la même demande. Ce dernier arrêté ne constitue pas davantage la base légale de l'arrêté du 14 octobre 2021. Dans ces conditions, M. C ne saurait utilement invoquer par voie d'exception l'illégalité de l'arrêté du 16 février 2021.

S'agissant de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme de Larra :

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ".

17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal du conseil municipal du 6 mars 2018, qu'un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables a été organisé au sein du conseil municipal à cette date. Il ressort également de ce procès-verbal que le projet d'aménagement et de développement durables a été présenté aux conseillers municipaux et que ceux-ci disposaient d'informations suffisantes leur permettant de débattre sur ces orientations générales. Ainsi, et alors que les dispositions précitées n'imposent pas de transmettre aux conseillers municipaux un document préparatoire avant la tenue de ce débat, le moyen tiré de l'absence d'un tel débat doit être écarté.

18. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

19. M. C soutient que le plan local d'urbanisme de Larra est illégal dès lors que le zonage de l'ensemble du territoire communal est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables, qui a pour objectif d'accroitre la densité urbaine du bourg en limitant l'urbanisation périphérique des hameaux. En l'espèce, il ressort du règlement graphique que le zonage adopté par les auteurs du PLU révisé correspond au tracé retenu par le PADD, qui limite l'urbanisation à trois zones d'habitat à parachever et qui sont identifiées comme étant celles de Cantegril, du Grand Bigne et de Plano de Gaousem. A cet égard, si des secteurs situés au nord de la commune et mentionnés dans le PADD comme étant des zones " d'urbanisation linéaire à stopper ", sont classés en zone Uc, ce classement se limite aux parcelles déjà bâties ou aux dents creuses situées entre deux parcelles bâties, et ne conduit pas à une extension de l'urbanisation. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le zonage de l'ensemble du territoire communal est en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables.

20. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts. S'agissant du classement en zone agricole, le juge administratif peut, sans erreur de droit, ne pas rechercher si la parcelle en cause présente elle-même un caractère de terres agricoles, mais se fonder sur la vocation du secteur en bordure duquel cette parcelle se situe, dont le caractère agricole est avéré, sur le parti d'urbanisme de la commune retenu par les auteurs du PLU ainsi que, le cas échéant, sur la nature des constructions et aménagements présents sur la parcelle litigieuse.

21. M. C conteste le classement de sa parcelle cadastrée section ZO n° 45 en zone agricole. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que les auteurs du plan local d'urbanisme ont, notamment, pour objectif de limiter la consommation d'espaces agricoles en concentrant le développement urbain autour de noyaux constitués, identifiés par le PADD, au sein desquels ne figure pas la parcelle en litige. Cette parcelle, non bâtie, est située en bordure du hameau " Plano de Gaousem " et s'étend à l'est et au sud sur de vastes terrains agricoles. Par suite, compte tenu de la vocation du secteur en bordure duquel cette parcelle est implantée, dont le caractère agricole est avéré, et du parti d'urbanisme adopté par la commune, et nonobstant la circonstance qu'elle est desservie par les réseaux, son classement en zone A n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le maire de Larra a refusé de lui délivrer un permis de construire.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

23. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête n° 2107072, n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction présentées par M. C doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par M. C et la commune de Larra dans les instances n °s 2104829 et 2107072.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Larra a sursis à statuer sur la demande de permis de construire de M. C est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2104829 est rejeté.

Article 3 : La requête n° 2107072 est rejetée.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Larra présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et à la commune de Larra.

Délibéré après l'audience du 3 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2023.

La rapporteure,

M. ROUSSEAU

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

N °s 2104829, 210707