Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104919

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 19 août 2021 sous le n° 2104919, et deux mémoires enregistrés les 7 décembre 2021 et 28 avril 2022, M. D Devaux, représenté par Me Lapuelle, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler, au titre de son illégalité interne, l'arrêté du 28 juin 2021 par lequel le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'accident de service du 5 juillet 2019 et l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019 ;

2°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Toulouse de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident survenu le 5 juillet 2019, de lui octroyer le bénéfice d'un congé pour invalidité imputable au service du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019 et de tirer toutes les conséquences de cette imputabilité s'agissant de la prise en charge des frais médicaux exposés par ses soins, dans le délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler, au titre de son illégalité interne, l'arrêté du 28 juin 2021 par lequel le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'accident de service du 5 juillet 2019 et l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019 ;

4°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Toulouse de réexaminer sa situation, dans le délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ;

5°) d'annuler, par voie de conséquence, la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Toulouse l'a informé qu'il allait procéder, par retenues sur salaire, au recouvrement du plein traitement provisoirement versé à la suite de sa décision du 28 juin 2021 lui refusant l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service, ensemble les retenues sur traitement réalisées à compter du mois de novembre 2021 ;

6°) de le décharger intégralement du remboursement du plein traitement provisoire versé pendant son congé maladie ;

7°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Toulouse de lui rembourser les sommes recouvrées par les retenues sur traitement réalisées à compter du mois de novembre 2021 ;

8°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Toulouse la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. Devaux soutient que :

- à titre principal, l'arrêté du 28 juin 2021 est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur de fait car il n'a pas transmis tardivement sa déclaration d'accident de travail ;

- l'arrêté du 28 juin 2021 est entaché d'une erreur d'appréciation quant à l'imputabilité de ses lésions au service ;

- l'arrêté du 28 juin 2021 est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- à titre subsidiaire, l'auteur de l'arrêté du 28 juin 2021 est incompétent.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 mars 2022 et 1er juin 2022, le centre communal d'action sociale de Toulouse, représenté par Me Moreau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. Devaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 2 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 17 juin 2022.

II. Par une requête enregistrée le 2 décembre 2021 sous le n° 2106971, et deux mémoires enregistrés les 7 juillet 2022 et 5 août 2022, M. D Devaux, représenté par Me Lapuelle, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Toulouse l'a informé qu'il allait procéder par retenues sur traitement au recouvrement du plein traitement provisoirement versé à la suite de sa décision du 28 juin 2021 lui refusant l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service, ensemble les retenues sur traitement réalisées à compter du mois de novembre 2021 sur les mois de novembre 2021, décembre 2021, janvier 2022 et mai 2022, ainsi que les éventuelles retenues postérieures non encore intervenues ;

2°) de le décharger intégralement du remboursement du plein traitement provisoire versé pendant son congé maladie ;

3°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Toulouse de lui rembourser les sommes recouvrées par les retenues sur salaire réalisées à compter du mois de novembre 2021 ;

4°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Toulouse la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. Devaux soutient que :

- la décision du 14 octobre 2021 a été signée par une autorité incompétente ;

- elle est insuffisamment motivée faute d'indiquer les bases de liquidation de la créance ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales car elle méconnaît l'effet suspensif du présent recours ;

- elle est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 28 juin 2021 lui refusant le bénéfice d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 juin 2022 et 22 juillet 2022, le centre communal d'action sociale de Toulouse, représenté par Me Moreau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. Devaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête de M. Devaux est irrecevable en ce que la décision contestée est insusceptible de recours dès lors qu'elle ne fait pas grief, peut être considérée comme une décision confirmative de l'arrêté du 28 juin 2021 ou comme un acte préparatoire des retenues sur traitement ;

- les conclusions en annulation des décisions exprimées par les retenues sur traitement opérées sur les mois de décembre 2021, janvier 2022 et mai 2022 sont irrecevables en raison de leur tardiveté ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 3 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 5 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Quessette, rapporteur,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- les observations de Me Foucard, substituant Me Lapuelle, représentant M. Devaux,

- et les observations de Me Hamidi, substituant Me Moreau, représentant le centre communal d'action sociale de Toulouse.

Considérant ce qui suit :

1. M. Devaux, adjudant de la gendarmerie nationale, a été recruté par voie de détachement le 1er octobre 2015 par le centre communal d'action sociale de Toulouse en qualité de rédacteur territorial, puis intégré l'année suivante sur cet emploi. M. Devaux a été affecté à la direction de la commande publique et des affaires juridiques, puis, à compter du 2 décembre 2016, il a exercé ses fonctions à la direction des services techniques, en qualité de gestionnaire de marchés publics. Le 5 juillet 2019, il a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle, s'estimant victime de harcèlement moral. M. Devaux a été placé en arrêt de travail à compter du 8 juillet 2019, prolongé jusqu'au 31 décembre 2019. Le 24 juillet 2019, il a transmis à son employeur une déclaration relative à un accident du travail qui serait intervenu le 5 juillet 2019. Il a produit à l'appui de cette déclaration le formulaire précisant les circonstances de l'accident et un certificat médical en date du 8 juillet 2019. Deux expertises médicales, demandées par le centre communal d'action sociale de Toulouse, ont conclu les 11 octobre 2019 et 2 septembre 2020 à l'imputabilité au service des troubles psychiques invoqués par M. Devaux. Par un avis en date du 16 avril 2021, la commission de réforme a reconnu l'imputabilité au service de son accident du 5 juillet 2019, ainsi que des arrêts de travail qui en découlent et des soins prescrits du 1er janvier 2020 au 30 septembre 2020. M. Devaux demande, par sa requête n° 2104919, l'annulation de l'arrêté du 28 juin 2021 par lequel le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'accident de service du 5 juillet 2019 et à l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019. Il sollicite, par sa requête n° 2106971, l'annulation de la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Toulouse l'a informé qu'il allait procéder par retenues sur salaire au recouvrement du plein traitement provisoirement versé à la suite de sa décision du 28 juin 2021 lui refusant l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service, ensemble les retenues sur salaires réalisées à compter du mois de novembre 2021.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2104919 et n° 2106971, présentées pour M. Devaux, concernent la situation d'un même fonctionnaire. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 28 juin 2021 :

3. En premier lieu, selon les dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article () / Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. () / II.- Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu'en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d'une activité qui en constitue le prolongement normal, en l'absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l'accident du service. () ".

4. L'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige, prévoit que : " Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 58. () ".

5. Selon les dispositions de l'article 37-2 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Pour obtenir un congé pour invalidité temporaire imputable au service, le fonctionnaire, ou son ayant-droit, adresse par tout moyen à l'autorité territoriale une déclaration d'accident de service, d'accident de trajet ou de maladie professionnelle accompagnée des pièces nécessaires pour établir ses droits. / La déclaration comporte : / 1° Un formulaire précisant les circonstances de l'accident ou de la maladie. Ce formulaire est transmis par l'autorité territoriale à l'agent qui en fait la demande, dans un délai de quarante-huit heures, suivant celle-ci et, le cas échéant, par voie dématérialisée, si la demande le précise ; / 2° Un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions résultant de l'accident ou de la maladie ainsi que, le cas échéant, la durée probable de l'incapacité de travail en découlant ". Aux termes de l'article 37-3 de ce décret : " I.- La déclaration d'accident de service ou de trajet est adressée à l'autorité territoriale dans le délai de quinze jours à compter de la date de l'accident. / Ce délai n'est pas opposable à l'agent lorsque le certificat médical prévu au 2° de l'article 37-2 est établi dans le délai de deux ans à compter de la date de l'accident. Dans ce cas, le délai de déclaration est de quinze jours à compter de la date de cette constatation médicale. () / IV.- Lorsque les délais prévus aux I et II ne sont pas respectés, la demande de l'agent est rejetée. / Les délais prévus aux I, II et III ne sont pas applicables lorsque le fonctionnaire entre dans le champ de l'article L. 169-1 du code de la sécurité sociale ou s'il justifie d'un cas de force majeure, d'impossibilité absolue ou de motifs légitimes ".

6. Pour rejeter la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service, présentée par M. Devaux, le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a relevé que celui-ci n'avait pas adressé sa déclaration d'accident de service dans le délai de quinze jours impartis par l'article 37-3 du décret précité.

7. M. Devaux fait valoir qu'il a transmis le 24 juillet 2019 un certificat d'accident de travail daté au 5 juillet 2019 et indiquant, d'une part, un " harcèlement moral répété depuis plus d'un an, circonstancié dans ma demande de protection fonctionnelle du 05/07/2019 " et, d'autre part, une " anxiété réactionnelle à l'activité professionnelle cf. constatations médicales ". Il ressort des pièces du dossier que le médecin qui l'a examiné le 24 juillet 2019 a requalifié en accident du travail l'arrêt de travail initial du 8 juillet 2019 en établissant un certificat médical d'accident du travail antidaté à cette dernière date et indiquant une " anxiété réactionnelle à l'A. professionnelle ". Cet avis d'arrêt de travail initial en date du 8 juillet 2019 indique une " souffrance au travail " et le certificat postérieur antidaté au 8 juillet 2019 ne comporte aucune constatation médicale nouvelle. Par suite, le nouveau certificat intervenu le 24 juillet 2019 n'est pas susceptible de modifier le point de départ du délai de transmission de la déclaration d'accident de service, fixé à quinze jours à compter de la date de l'accident par les dispositions précitées de l'article 37-3 du décret du 30 juillet 1987. Ce délai de quinze jours ne présentant pas un caractère franc, la déclaration d'accident de service de M. Devaux, parvenue au service le 24 juillet 2019, est donc tardive. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. Devaux justifie d'un motif légitime fondé sur une demande du centre communal d'action sociale de Toulouse de produire un nouveau certificat médical. M. Devaux n'est donc pas fondé à soutenir que l'arrêté du 28 juin 2021 par lequel le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'accident de service du 5 juillet 2019 et l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019 est entaché d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation tirées du défaut de transmission tardive de son accident de travail.

8. En deuxième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'étant pas établi en l'absence de tout élément de nature à faire regarder la décision comme intervenue pour un motif étranger à la procédure de reconnaissance des accidents de service, le moyen ne peut qu'être écarté.

9. En troisième et dernier lieu, l'arrêté du 28 juin 2021 a été signé par la directrice générale du centre communal d'action sociale de Toulouse, Mme C B, qui a reçu délégation par arrêté du 18 septembre 2020, régulièrement notifié le 21 septembre 2020 et transmis aux services du contrôle de légalité de la préfecture de la Haute-Garonne le 22 septembre 2020, dont l'article 2 précise que la délégation de signature est donnée pour " l'ensemble des pièces relatives à la gestion des personnels au sein de l'établissement ". Par ailleurs, la charge de la preuve concernant l'empêchement du vice-président du centre communal d'action sociale de Toulouse incombe au requérant et ce dernier n'apporte aucun élément sur ce point. Par suite, Mme B pouvait compétemment signer l'arrêté du 28 juin 2021.

10. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté contesté du 28 juin 2021 étant régulier, les conclusions à fin d'annulation présentées par M. Devaux à l'encontre de cette décision doivent être rejetées, ainsi que les conclusions à fin d'injonction.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 octobre 2021 :

11. En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 9, la directrice générale du centre communal d'action sociale de Toulouse était compétente pour répondre à une demande de M. Devaux de suspendre le recouvrement de son plein traitement et pouvait dès lors régulièrement signer la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Toulouse a informé M. Devaux qu'il allait procéder par retenues sur salaire au recouvrement du plein traitement provisoirement versé à la suite de sa décision du 28 juin 2021 lui refusant l'octroi d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de son auteure est écarté.

12. En deuxième lieu, selon les dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". En application de ce principe, un établissement public communal ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

13. Il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse du 14 octobre 2021 est un courrier en réponse à la demande de M. Devaux tendant à la suspension des retenues sur traitement adressée par courriel le 19 août 2021 au centre communal d'action sociale de Toulouse et non un titre exécutoire. Par suite, la décision du 14 octobre 2021 n'avait pas à être motivée au regard des dispositions précitées. M. Devaux ne peut donc utilement soutenir que la décision du 14 octobre 2021 est entachée d'une insuffisance de motivation tirée de l'absence des bases de liquidation de la créance.

14. En troisième lieu, selon les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " () / 1° En l'absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l'établissement public local permet l'exécution forcée d'office contre le débiteur. / Toutefois, l'introduction devant une juridiction de l'instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. / L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. () ". Il résulte des dispositions du 1° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que seule l'opposition formée contre un titre exécutoire devant la juridiction fait obstacle au recouvrement de la créance de la collectivité territoriale ou de l'établissement public local, à l'exclusion de toute autre instance ayant pour objet de contester le bien-fondé de la créance pour le paiement de laquelle l'ordonnateur émet un titre exécutoire.

15. Comme indiqué au point 13, il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse du 14 octobre 2021 est un courrier en réponse à la demande de M. Devaux tendant à la suspension des retenues sur traitement adressée par courriel le 19 août 2021 au centre communal d'action sociale de Toulouse et n'est pas un titre exécutoire. Par suite, le courrier objet du litige n'est pas soumis aux dispositions précitées en l'absence de contestation introduite par M. Devaux sur un titre de recette émis à son encontre. M. Devaux ne peut dès lors utilement soutenir que la décision du 14 octobre 2021 est entachée d'une erreur de droit en méconnaissance de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales tirée de l'effet suspensif du présent recours.

16. En quatrième et dernier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.

17. M. Devaux conteste la régularité de la décision du 14 octobre 2021 en invoquant l'exception d'illégalité de l'arrêté du 28 juin 2021 lui refusant le bénéfice d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service. Or, il ressort des pièces du dossier que la décision du 14 octobre 2021 est une réponse à sa propre demande et ne constitue ni une décision d'application de l'arrêté du 28 juin 2021, dont l'article 2 précisait qu'il devrait rembourser les sommes versées au titre du maintien du plein traitement durant la période de congé de maladie ordinaire du 8 juillet 2019 au 31 décembre 2019, ni la base légale dudit arrêté. Par suite, ce moyen d'exception d'illégalité ne peut qu'être écarté.

18. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le centre communal d'action sociale de Toulouse, que la requête doit être rejetée. Les conclusions de la requête à fin d'annulation ne pouvant être accueillies, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. Devaux.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre communal d'action sociale de Toulouse, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. Devaux, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du centre communal d'action sociale de Toulouse présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2104919 et 2106971 de M. Devaux sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre communal d'action sociale de Toulouse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D Devaux et au centre communal d'action sociale de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 14 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Bernos, premier conseiller,

M. Quessette, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2023.

Le rapporteur,

L. QUESSETTE

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

Nos 2104919, 2106971