Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2105812

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2021, M. A B, représenté par Me Gaborit, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 6 avril 2021 par laquelle le conseil municipal de Rieux-Volvestre a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Rieux-Volvestre la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conseillers municipaux ont été irrégulièrement convoqués, faute pour la commune d'établir qu'une convocation leur a été adressée au moins trois jours francs avant la tenue de la séance du conseil municipal, conformément aux dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;

- les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés de l'objet et de la portée de la délibération soumise à leur vote dès lors qu'il n'est pas établi que l'entier projet de plan local d'urbanisme leur a été transmis ou mis à disposition ;

- les délibérations prescrivant la révision du plan local d'urbanisme et approuvant cette révision ne sont pas exécutoires, la publicité et l'affichage de ces délibérations n'ayant pas été mises en œuvre ;

- l'information du public n'a pas été assurée s'agissant de l'enquête publique, dès lors que les formalités prévues aux articles L. 123-10 et L. 123-12 du code de l'environnement n'ont pas été réalisées ;

- les modalités de concertation fixées par la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'ont pas été respectées s'agissant de la mise à disposition d'un registre pendant toute la durée de révision ;

- aucune concertation effective sur les objectifs poursuivis par la commune n'a pu avoir lieu dès lors que le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté le 24 juillet 2019, soit seulement deux mois après la tenue du débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- le zonage du territoire communal est incohérent avec les objectifs du PADD et le rapport de présentation s'agissant, d'une part, du zonage de la partie sud du quartier Rebouil en zone urbaine et d'autre part, du classement des parcelles cadastrées section E, n°s 172, 1136, 1138, 1139, 1141 et 1148 en zone Ntvb ;

- le classement de ces parcelles en zone Ntvb est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2022, la commune de Rieux-Volvestre, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un courrier du 5 janvier 2024, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, le tribunal était susceptible de surseoir à statuer sur la requête en raison de la méconnaissance par la délibération en litige des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire, enregistré le 10 janvier 2024, la commune de Rieux-Volvestre a présenté des observations en réponse à ce courrier.

Par une ordonnance du 24 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rousseau,

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,

- et les observations de Me Abadie de Manpeou, représentant la commune de Rieux-Volvestre.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 6 avril 2021, le conseil municipal de Rieux-Volvestre (Haute-Garonne) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par un courrier du 3 juin 2021, M. B a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de la délibération du 6 avril 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure ".

3. En l'espèce, il ressort des mentions de la délibération contestée du conseil municipal de Rieux-Volvestre, qui font foi jusqu'à preuve contraire, que la convocation à la séance du 6 avril 2021 a été adressée aux conseillers municipaux le 31 mars 2021, soit plus de trois jours avant la tenue de cette séance. M. B, qui n'assortit son moyen d'aucun élément circonstancié, ne conteste pas ces mentions. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

5. Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part.

6. Il est constant que la convocation à la séance du 6 avril 2021, adressée par le maire de Rieux-Volvestre aux conseillers municipaux par un courrier du 31 mars 2021, indiquait, parmi les seize points inscrits à l'ordre du jour, l'approbation du projet de révision du plan local d'urbanisme. En outre, il ressort des attestations établies par les membres du conseil municipal, versées à l'instance, qu'ils ont disposé, préalablement à la séance du 6 avril 2021, de l'intégralité des pièces du plan local d'urbanisme révisé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

7. En troisième lieu, les conditions de publication de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme de Rieux-Volvestre sont sans influence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire de la délibération attaquée ne peut qu'être écarté comme inopérant.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 ; ". Aux termes de l'article R. 123-25 du même code, alors en vigueur : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / a) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus ; / b) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; / c) Au Recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département, lorsqu'il s'agit d'un arrêté préfectoral ; / d) Au Journal officiel de la République française, lorsqu'il s'agit d'un décret en Conseil d'Etat. / Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / L'acte qui institue ou qui supprime la limitation des droits à construire en cas de division d'un terrain bâti en application de l'article L. 123-1-1 est adressé au Conseil supérieur du notariat et à la chambre départementale des notaires. / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".

9. En vertu des dispositions précitées, alors en vigueur, la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme produit ses effets dès l'exécution des formalités d'affichage qu'elles prévoient. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite le moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire de la délibération du 13 janvier 2009 en l'absence de justification de l'accomplissement des formalités de publicité requises ne peut être utilement invoqué par la voie de l'exception à l'encontre de la délibération en litige, qui a approuvé la révision du plan local d'urbanisme

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale () ". Aux termes de l'article L. 123-12 du même code : " Le dossier d'enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l'ouverture de l'enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. / Si le projet, plan ou programme a fait l'objet d'une procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, ou d'une concertation préalable organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-16 et L. 121-16-1, ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision, le dossier comporte le bilan de cette procédure ainsi que la synthèse des observations et propositions formulées par le public. Lorsqu'aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ".

11. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, il revient toutefois au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier si la méconnaissance de ces dispositions, eu égard à ses conséquences, est de nature à justifier l'annulation de la procédure.

12. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête public a été affiché sur des panneaux municipaux installés dans deux endroits différents de la commune quinze jours au moins avant le début de l'enquête publique et durant celle-ci. Par ailleurs, il a été publié dans le journal la Dépêche du Midi, aux éditions des 22 août et 8 septembre 2020, ainsi que dans le Petit Journal Toulousain, aux éditions du 20 août 2020 et du 10 septembre 2020. En outre, il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique était consultable en ligne, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 123-12 du code de l'environnement. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que l'avis d'enquête publique aurait fait l'objet d'une information insuffisante.

13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ".

14. Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme.

15. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ".

16. En l'espèce, la délibération du 13 janvier 2009 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Rieux-Volvestre fixe les modalités de concertation et impose notamment que le registre soit mis à disposition du public " par voie d'affichage " pendant la durée de la procédure de révision. Or, il ressort des pièces du dossier, et notamment du bilan de concertation et de la délibération arrêtant le projet de révision du plan local d'urbanisme, qu'un registre a été mis à disposition en mairie pendant toute la durée de la concertation afin de permettre au public de présenter ses observations. M. B fait valoir qu'aucune concertation effective sur les objectifs poursuivis par la commune n'a pu avoir lieu en raison de la proximité entre le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, qui s'est déroulé le 21 mai 2019, et l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme par la délibération du 24 juillet 2019. Toutefois, le délai minimal de deux mois, prévu par les dispositions précitées de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, a été respecté. En outre, il ressort des pièces du dossier que le projet de PADD a été mis à disposition de la population en mairie, en libre consultation, dès le 20 avril 2015 et qu'une réunion publique de présentation s'est tenue le 29 avril 2015 en mairie. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation doit être écarté.

17. En septième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation.

19. D'une part, si M. B soutient que le plan local d'urbanisme est incohérent avec l'objectif de lutte contre l'étalement urbain en ce qu'il permet une extension de l'urbanisation au sud du quartier " Rebouil ", auparavant classé en zone agricole, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

20. D'autre part, M. B conteste le classement en zone Ntvb (zone naturelle trame verte et bleue) des parcelles cadastrées section E, n° 172, 1136, 1138, 1139, 1141 et 1148, auparavant classées en zone 2Ua. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme ont, notamment, pour objectif de préserver la qualité environnementale et paysagère du site, en prenant en compte les zonages d'inventaires et de protection de la biodiversité, et en préservant la continuité écologique des cours d'eau et de leurs ripisylves. Le projet d'aménagement et de développement durables comprend également un objectif de développement maîtrisé et diversifié, qui implique notamment de ne pas soumettre de nouvelles populations aux risques connus et ne pas augmenter la puissance des risques présents sur le territoire communal afin d'anticiper le changement climatique. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles n°s 172, 1136 et 1138, situées le long de la rivière de l'Arize, sont classées en espace boisé classé, et identifiées comme ripisylves par l'étude d'impact. Il ressort de cette même étude d'impact que ces parcelles sont concernées par une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type 1 et sont situées dans un corridor écologique des milieux boisés. Si les parcelles 1139, 1141 et 1148 ne sont pas pour la majorité de leur surface mentionnées comme des réservoirs de biodiversité sur une cartographie du rapport de présentation, la commune fait valoir que leur classement en zone N répond à la nécessité de préserver la qualité biologique du cours d'eau voisin, qui pourrait être diminuée en cas d'urbanisation de ces parcelles. En outre, il ressort des pièces du dossier, qu'une partie de ces parcelles est classée en aléa fort à modéré par le plan de prévention des risques inondation, et en aléa fort à moyen par le plan de prévention des mouvements de terrains. Par suite, les moyens tirés de l'incohérence entre d'une part, le classement de ces parcelles en zone agricole et d'autre part, le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation, et de l'erreur manifeste d'appréciation de ce classement ne peuvent qu'être écartés.

21. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération en date du 6 avril 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Rieux-Volvestre a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Rieux-Volvestre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui.

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Rieux-Volvestre sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Rieux-Volvestre la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Rieux-Volvestre.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2024.

La rapporteure,

M. ROUSSEAU

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,