Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2106739

Vu les procédures suivantes :

1°/ Par une première requête enregistrée le 22 novembre 2021 sous le n° 2106739, Mme A B, représentée par Me Duverneuil, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 septembre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter de cette date jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ;

2°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse la somme de 1 800 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-le décret du 7 août 2021, qui a été publié après que la Haute autorité de santé n'a rendu que le seul avis en date du 6 août 2021 concernant les autotests, ne répondait ainsi pas aux prescriptions du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021, lequel exigeait qu'un décret vienne préciser les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ;

-la publication tardive de ce décret a rendu impossible le respect d'un schéma vaccinal complet entre le 24 septembre et le 15 octobre 2021 ;

-ce décret d'application vise des vaccins ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché et non pas des vaccins ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché conditionnelle, dont le régime d'agrément diffère ;

-elle n'a pas bénéficié d'un entretien préalable conforme aux dispositions de la loi du 5 août 2021 et a ainsi été privée d'une garantie ;

-l'obligation vaccinale instaurée par l'article 12 de la loi du 5 août 2021 méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle impose par ailleurs aux personnes auxquelles elle s'applique de participer à un essai clinique sans qu'elles y aient consenti au préalable, en méconnaissance du IV de l'article 16 de la convention d'Oviedo du 4 avril 1997 ; elle méconnaît également la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001 et le règlement CE n° 726/2004 du 31 mars 2004 ;

- elle méconnaît le principe d'égalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 octobre 2022, le centre hospitalier universitaire de Toulouse, représenté par Me Sabatté, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les moyens invoqués sont inopérants dès lors que son directeur général se trouvait en situation de compétence liée pour prendre la mesure de suspension en litige à l'égard de la requérante ;

- les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 novembre 2022 à 12:00.

2°/ Par une deuxième requête enregistrée le 22 décembre 2021 sous le n° 2107438, et un mémoire en réplique enregistré le 10 janvier 2023, Mme A B demande au tribunal :

- d'annuler le titre exécutoire émis le 27 octobre 2021 par le CHU de Toulouse pour un montant de 569,74 euros ;

- de condamner le CHU de Toulouse à lui rembourser la somme correspondante.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire est fondé sur une décision de suspension de fonctions et de rémunération du 20 septembre 2021 qui est illégale ;

- le CHU ne lui a pas permis de bénéficier de la possibilité de poser des congés payés qui lui restaient dus.

- elle n'a pas bénéficié d'un entretien préalable conforme aux dispositions de la loi du 5 août 2021 et a ainsi été privée d'une garantie ;

Par deux mémoires en défense enregistrés respectivement les 2 décembre 2022 et 23 janvier 2023, le centre hospitalier universitaire de Toulouse, représenté par Me Sabatté, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires ne sont pas recevables faute pour Mme B d'avoir lié le contentieux ;

- les conclusions en annulation sont également irrecevables dès lors que Mme B n'a invoqué aucun moyen dans le délai de recours contentieux ;

- à supposer que des moyens soient invoqués ils sont infondés.

Par une ordonnance du 13 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 février 2023 à 12:00.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 16 janvier 1986 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le décret n° 21-1059 du 7 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique,

- et les observations de Me Duverneuil représentant Mme B et de Me Sabatté représentant le centre hospitalier universitaire de Toulouse.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a été recrutée par le centre hospitalier universitaire (CHU) de Toulouse en qualité d'adjointe administrative afin d'être affectée au secrétariat médical. Par une décision du 20 septembre 2021, le directeur général du CHU l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter de cette date jusqu'à la présentation d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. Le CHU de Toulouse a par ailleurs émis à son encontre, le 27 octobre 2021, un titre exécutoire pour le recouvrement de la somme de 569,74 euros, correspondant au traitement indûment versé pour la période du 20 au 30 septembre 2021. Mme B demande au tribunal, d'une part d'annuler ce titre exécutoire ainsi que la décision du 20 septembre 2021 et, d'autre part, de condamner le CHU de Toulouse à lui rembourser la somme de 569,74 euros.

2. Les requêtes nos 2106739 et 2107438 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 20 septembre 2021 :

3. Aux termes de l'article 12 de la loi susvisée du 5 août 2021 : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. () ".

4. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, d'une part, qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu'à ce qu'il soit mis fin au manquement constaté et, d'autre part, que l'appréciation selon laquelle les personnels ne remplissent pas les conditions posées par ces dispositions, ne résulte pas d'un simple constat, mais nécessite non seulement l'identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l'article 13, dans lequel se trouve l'agent, mais également l'examen de la validité des justificatifs en matière vaccinale ou de contre-indications médicales produits le cas échéant par l'agent au regard de ces dispositions législatives et des dispositions réglementaires prises pour leur application. En outre, et préalablement au prononcé d'une mesure de suspension, il revient à l'autorité compétente d'examiner si l'agent concerné peut être autorisé à poser des jours de congés payés, afin notamment de lui permettre de disposer d'un délai supplémentaire pour régulariser sa situation et donc d'éviter que cette mesure soit finalement prononcée à son endroit. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient le centre hospitalier, qui entend ce faisant écarter comme radicalement inopérants les moyens soulevés dans la requête, l'administration exerce son pouvoir d'appréciation et n'est pas en situation de compétence liée lorsqu'elle prononce une mesure de suspension à l'égard d'un de ses agents dans le cadre des dispositions précitées de l'article 14 de la loi du 5 août 2021.

5. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient Mme B, le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 n'impose pas à l'employeur de convoquer l'agent public qui ne peut plus exercer son activité faute de produire un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination à un entretien préalable à l'édiction à son encontre d'une mesure de suspension de fonctions, mais lui fait seulement obligation de l'informer, par tout moyen et dans le meilleur délai, des conséquences qu'emporte l'interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Dès lors, le moyen tiré de ce que, en s'abstenant de convoquer Mme B à un entretien préalable à la décision attaquée, le centre hospitalier universitaire de Toulouse aurait méconnu les dispositions de la loi du 5 août 2021 et aurait privé l'intéressée d'une garantie, ne peut être accueilli.

6. En troisième lieu, aux termes du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ". La définition des schémas vaccinaux, qui avait été fixée par le 2° de l'article 2-2 du décret susvisé du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, n'a pas été modifiée par le décret du 7 août 2021. Mme B n'est donc pas fondée à soutenir que celui-ci aurait dû, sur ce point, faire l'objet d'une consultation de la Haute Autorité de santé et qu'à défaut elle n'était pas tenue de se conformer à l'obligation vaccinale posée par l'article 12 de la loi du 5 août 2021.

7. En quatrième lieu, il est constant qu'à la date de la décision attaquée, les vaccins contre la covid-19 administrés en France avaient fait l'objet d'une autorisation conditionnelle de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, qui procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées et certifiées. Contrairement à ce que soutient Mme B, aucune disposition du décret du 5 août 2021 ne s'oppose à l'administration d'un vaccin sur le fondement d'une autorisation conditionnelle de mise sur le marché, laquelle ne constitue pas, eu égard à sa nature et à ses finalités, un " essai clinique " au sens de la définition qu'en donne l'article 2 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Par ailleurs, l'article 16 de la convention d'Oviedo du 4 avril 1997 est relatif à la protection des personnes se prêtant à une recherche scientifique dans le domaine de la biologie et de la médecine. Outre que l'administration du vaccin contre la covid 19 ne peut sérieusement être regardée comme relevant d'une recherche scientifique dans le domaine de la biologie et de la médecine, Mme B ne peut pas davantage soutenir qu'elle aurait, en se soumettant à cette vaccination, participé à un essai clinique.

8. En cinquième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

9. D'une part, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la Covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la Covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Il s'ensuit que, eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi et alors même qu'aucune dérogation personnelle à l'obligation de vaccination n'est prévue en dehors des cas de contre-indication, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l'objectif de santé publique poursuivi, ne méconnaît pas le droit à l'intégrité physique garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni non plus le consentement libre et éclairé garanti par la Convention d'Oviedo.

10. D'autre part, l'article 13 de la même loi prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l'objectif de santé publique poursuivi alors même que l'obligation ne concerne pas l'ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre aux personnes les plus vulnérables à ce virus.

11. Enfin, à la lecture du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la période de suspension, à laquelle il est loisible à l'agent de mettre fin, n'est pas indéfinie et le préjudice financier en résultant n'est pas, à lui seul, suffisamment grave pour caractériser une méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

12. En sixième lieu, la circonstance que les dispositions contestées font peser sur les personnes exerçant une activité au sein des établissements de santé une obligation vaccinale qui n'est pas imposée aux patients, constitue, compte tenu des missions des établissements de santé et de la vulnérabilité des patients qui y sont admis, une différence de traitement en rapport avec cette différence de situation, qui n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n° 2106739 tendant à l'annulation de la décision du 20 septembre 2021 doivent être rejetées.

En ce qui concerne le titre exécutoire émis le 27 octobre 2021 :

14. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige serait fondé sur une décision de suspension de fonctions et de rémunération du 20 septembre 2021 illégale ne peut être accueilli.

15. En deuxième lieu, si la requérante fait valoir que faute de l'avoir convoquée à un entretien préalable le CHU l'a privée de la possibilité de demander à poser des jours de congé rémunérés, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 n'impose pas à l'employeur de convoquer l'agent public qui ne peut plus exercer son activité, faute de produire un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination, à un entretien préalable à l'édiction à son encontre d'une décision de suspension de fonctions.

16. Si Mme B soutient enfin que le CHU de Toulouse ne lui a pas permis de bénéficier de la possibilité de poser les jours de congé rémunérés dont elle disposait, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

17. Par voie de conséquence, les conclusions de la requête n° 2107438 tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 27 octobre 2021doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l'irrecevabilité invoquée en défense :

18. Les conclusions indemnitaires n'ayant été précédées d'aucune demande indemnitaire adressées au CHU de Toulouse, elles doivent être rejetées comme irrecevables.

19. Il résulte de toute ce qui précède que les conclusions indemnitaires et en annulation formées dans les requêtes nos 2106739 et 2107438 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme B la somme demandée par le CHU de Toulouse au titre de ces dernières dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2106739 et 2107438 sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier universitaire de Toulouse sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B et au centre hospitalier universitaire de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Sylvie Cherrier, présidente,

M. Rives, conseiller,

Mme Péan, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

L'assesseur le plus ancien,

A. RIVES

La présidente-rapporteure,

S. C

La greffière,

C. CASTRILLO

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef et 2107438