Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2106926

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 novembre 2021, 3 février et 6 mars 2023, Mme B Kounougous, représentée par Me Mirepoix, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 27 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a procédé au retrait de son agrément d'assistante maternelle ;

2°) d'enjoindre au président du conseil départemental de la Haute-Garonne de lui restituer son agrément d'assistante maternelle ;

3°) de mettre à la charge du département de la Haute-Garonne la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à la suite d'une procédure irrégulière, les principes du contradictoire et des droits de la défense n'ayant pas été respectés ;

- elle est dépourvue de base légale, dès lors que la décision de suspension d'agrément du 3 juin 2020 est illégale ;

- elle est dépourvue de base légale, dès lors que la décision d'avertissement du 27 janvier 2021 est illégale ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ;

- elle présente un caractère disproportionné.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 avril 2022, 9 février et 19 octobre 2023, le département de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme Kounougous ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sarraute,

- les conclusions de M. Luc, rapporteur public,

- et les observations de Mme A, représentant le conseil départemental de la Haute-Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. Mme Kounougous a été agréée par le département de la Haute-Garonne le 9 août 2005 en qualité d'assistante maternelle pour l'accueil à son domicile d'un enfant âgé de 0 à 18 ans à temps complet pour une durée de 5 ans. Le 11 octobre 2016, elle a obtenu l'extension de son agrément pour l'accueil d'un second enfant âgé de 0 à 18 ans. Son agrément a été renouvelé pour une nouvelle durée de 5 ans le 20 août 2010. Après avoir interrompu son activité pour convenance personnelle en juin 2011, elle a obtenu le 24 septembre 201, le maintien de son agrément, lequel a été de nouveau renouvelé pour 5 ans le 30 juillet 2015 puis le 27 janvier 2021. Par décision du 3 juin 2021, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a suspendu à titre conservatoire cet agrément. Au terme de l'évaluation pluridisciplinaire des conditions d'accueil offertes par Mme Kounougous, il a réuni la commission consultative paritaire départementale. Suivant l'avis favorable de cette commission, il a procédé le 27 septembre 2021 au retrait de son agrément d'assistante maternelle. Par la présente requête, Mme Kounougous demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles : " L'agrément nécessaire pour exercer la profession d'assistant maternel ou d'assistant familial est délivré par le président du conseil départemental du département où le demandeur réside. () / L'agrément est accordé à ces deux professions si les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne () ". Aux termes de l'article L. 421-6 du même code : " () Si les conditions de l'agrément cessent d'être remplies, le président du conseil départemental peut, après avis d'une commission consultative paritaire départementale, modifier le contenu de l'agrément ou procéder à son retrait. En cas d'urgence, le président du conseil départemental peut suspendre l'agrément. Tant que l'agrément reste suspendu, aucun enfant ne peut être confié. / Toute décision de retrait de l'agrément, de suspension de l'agrément ou de modification de son contenu doit être dûment motivée et transmise sans délai aux intéressés () ". Aux termes de l'article R. 421-3 du même code : " Pour obtenir l'agrément d'assistant maternel (), le candidat doit : / () 1° Présenter les garanties nécessaires pour accueillir des mineurs dans des conditions propres à assurer leur développement physique, intellectuel et affectif ; / () / 3° Disposer d'un logement () dont l'état, les dimensions, les conditions d'accès et l'environnement permettant d'assurer le bien-être et la sécurité des mineurs, compte tenu du nombre d'enfants et des exigences fixées par le référentiel en annexe 4-8 pour un agrément d'assistant maternel () ". Parmi les critères prévus à la section I de cette annexe 4-8, relative aux capacités et compétences pour l'exercice de la profession d'assistant maternel, figurent notamment la capacité à appliquer les règles relatives à la sécurité de l'enfant accueilli, les capacités d'écoute et d'observation, les capacités et les qualités personnelles pour accueillir de jeunes enfants dans des conditions propres à assurer leur développement physique et intellectuel, les aptitudes éducatives, la disponibilité ainsi que la capacité à s'organiser et à s'adapter à des situations variées, notamment la capacité à préserver la disponibilité nécessaire vis-à-vis de l'enfant accueilli au regard des tâches domestiques et autres activités personnelles.

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-23 du code de l'action sociale et des familles : " Lorsque le président du conseil départemental envisage de retirer un agrément, d'y apporter une restriction ou de ne pas le renouveler, il saisit pour avis la commission consultative paritaire départementale mentionnée à l'article R. 421-27 en lui indiquant les motifs de la décision envisagée. / L'assistant maternel ou l'assistant familial concerné est informé, quinze jours au moins avant la date de la réunion de la commission, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, des motifs de la décision envisagée à son encontre, de la possibilité de consulter son dossier administratif et de présenter devant la commission ses observations écrites ou orales () ". Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1°) Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, () / 2°) Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3°) Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice () ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe au président du conseil départemental de s'assurer que les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des enfants accueillis et de procéder au retrait de l'agrément si ces conditions ne sont plus remplies. À cette fin, dans l'hypothèse où il est informé de suspicions de comportements susceptibles de compromettre la santé, la sécurité ou l'épanouissement d'un enfant, il lui appartient de tenir compte de tous les éléments portés à la connaissance des services compétents du département ou recueillis par eux et de déterminer si ces éléments sont suffisamment établis pour lui permettre raisonnablement de penser que le ou les enfants accueillis sont victimes des comportements en cause ou risquent de l'être. Il lui incombe, avant de prendre une décision de retrait d'agrément, de communiquer à l'intéressé ainsi qu'à la commission consultative paritaire départementale les éléments sur lesquels il entend se fonder. Si la communication de certains de ces éléments est de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui auraient alerté les services du département, à l'enfant concerné ou aux autres enfants accueillis ou susceptibles de l'être, il incombe au département non de les communiquer dans leur intégralité mais d'informer l'intéressé et la commission de leur teneur, de telle sorte que, tout en veillant à la préservation des autres intérêts en présence, l'intéressé puisse se défendre utilement et que la commission puisse rendre un avis sur la décision envisagée.

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme Kounougous a eu, avant la réunion de la commission consultative paritaire départementale, communication de son dossier administratif et de l'intégralité des pièces sur lesquelles le président du conseil départemental entendait se fonder. Si, parmi ces pièces, la note de la psychologue du 16 août 2021 et le rapport établi le 6 juillet 2021 par les puéricultrices de la protection maternelle et infantile (PMI) comportent des passages qui ont été occultés par l'administration, ces occultations ne concernent que 4 lignes de la note de la psychologue, à la fin du paragraphe consacré à l'anamnèse, et le 1er titre du rapport des puéricultrices, les trois autres relatifs à l'entretien qu'elles ont eu avec la requérante, l'analyse de la situation et la conclusion, étant pour leur part intacts. Par ailleurs, il ne ressort ni des termes de la décision attaquée ni des autres pièces du dossier que le retrait d'agrément litigieux serait fondé sur des éléments ne figurant pas au nombre de ceux qui ont été communiqués à la requérante. Dans ces conditions, Mme Kounougous a été informée des comportements qui lui étaient reprochés et a pu utilement préparer sa défense avant la réunion de la commission consultative paritaire départementale. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense doit être écarté.

6. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Cette exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée. Dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituent les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

7. Il ressort des pièces du dossier que si par une décision du 3 juin 2021, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a suspendu l'agrément d'assistante maternelle de Mme Kounougous, la décision de retrait de cet agrément du 27 septembre 2021 n'est pas fondée et n'a pas été prise en application de la décision de suspension, quand bien même cette mesure de suspension d'une durée maximale de 4 mois a permis de conduire l'évaluation pluridisciplinaire des conditions d'accueil proposées par Mme Kounougous et de soumettre son dossier à la commission consultative paritaire départementale. De la même manière, la décision attaquée n'est pas fondée sur l'avertissement délivré à Mme Kounougous le 27 janvier 2021 concomitamment au renouvellement de son agrément. Dans ces conditions, Mme Kounougous ne peut utilement se prévaloir par voie d'exception ni de l'illégalité de la décision du 3 juin 2021 ni de l'illégalité de l'avertissement du 27 janvier 2021.

8. En troisième et dernier lieu, pour procéder au retrait de l'agrément d'assistante maternelle de Mme Kounougous, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne s'est fondé sur les motifs tirés de la circonstance d'une part que les conditions d'accueil proposées par Mme Kounougous ne garantissent plus la sécurité, la santé et l'épanouissement des enfants accueillis, et d'autre part que sa posture professionnelle témoigne d'une absence d'inscription dans une dynamique d'amélioration des conditions d'accueil proposées.

9. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier qu'entre le 22 février et le 2 juin 2021, Mme Kounougous n'a accueilli qu'une seule enfant et qu'au cours de cette courte période, cette enfant a présenté à deux reprises des hématomes frontaux. Si la requérante remet en cause le fait que le second hématome soit la conséquence d'un choc intervenu sur son temps d'accueil, elle reconnaît que le premier est apparu lors d'un temps d'accueil mais n'a jamais pu apporter, sans contradiction ni confusion, d'explication sur la cause de cet hématome, émettant seulement l'hypothèse d'un choc accidentel avec la balançoire située dans le jardin à un moment où elle ne regardait pas l'enfant. Mme Kounougous ne conteste pas que par la suite, elle n'a pas immédiatement procédé à la mise en sécurité de ladite balançoire, alors même qu'elle pensait que celle-ci pouvait être la cause de cet hématome présenté par l'enfant. Ensuite, Mme Kounougous admet avoir mis à profit un temps de sieste de l'enfant pour préparer, à titre privé, un buffet pour 300 personnes. Enfin, il ressort du rapport des puéricultrices de la PMI établi le 6 juillet 2021 après la visite au domicile de Mme Kounougous le 22 juin 2021 que la requérante, qui a fait preuve d'un manque de surveillance à deux reprises, n'a pas conscience de la gravité des faits et des conséquences possibles et n'apporte pas aux incidents qui ont eu lieu une réponse adaptée et efficace, alors même qu'en 2009, le retrait de son agrément d'assistante maternelle avait été envisagé suite notamment à un défaut de surveillance et qu'en 2015, à l'occasion de l'instruction de sa demande d'extension de son agrément à un enfant supplémentaire, des réserves avaient été émises sur sa capacité, du fait de son manque de vigilance et de rigueur, à assurer la sécurité et la surveillance de deux enfants. Dans ces conditions, en considérant que les conditions d'accueil proposées par la requérante ne garantissent plus la sécurité des enfants, le président du conseil départemental n'a commis ni erreur de fait, ni erreur d'appréciation.

10. S'agissant ensuite de la santé et de l'épanouissement des enfants, il ressort du rapport des puéricultrices de la PMI du 6 juillet 2021 que les connaissances de Mme Kounougous concernant l'alimentation des jeunes enfants et l'apprentissage de la propreté présentent des lacunes. Par ailleurs, la manière dont elle s'adresse aux enfants, qu'elle rapporte elle-même sans être en capacité de se remettre en question, n'offre pas aux enfants qu'elle accueille un environnement rassurant et favorable à leur épanouissement. Enfin, la psychologue qui a procédé à son examen lors de deux entretiens conclut que " le fonctionnement psychologique de Mme Kounougous vient confirmer les observations cliniques des entretiens qui ne permettent pas de garantir le développement psychoaffectif des enfants confiés lors des accueils ". Dans ces conditions, en considérant que les conditions d'accueil proposées ne garantissaient plus la santé et l'épanouissement des enfants, le président du conseil départemental n'a commis ni erreur de fait, ni erreur d'appréciation.

11. S'agissant enfin de la collaboration de Mme Kounougous avec les services du conseil départemental, il ressort du rapport des puéricultrices de la PMI du 6 juillet 2021 que depuis le début d'exercice de ses fonctions en 2005, et alors même qu'à deux reprises a été envisagé, avec saisine de la commission consultative partiaire départementale, le retrait de son agrément d'assistante maternelle, les services du conseil départemental de la Haute-Garonne relèvent les difficultés qu'ils rencontrent avec la requérante, celle-ci étant sur la défensive, ne tenant pas ses engagements, notamment en terme de suivi de formation professionnelle, et tenant des propos dépourvus de sincérité et de spontanéité ne leur permettant pas d'appréhender la prise en charge des enfants pendant une journée d'accueil et, ainsi, d'accomplir pleinement leurs missions de contrôle et d'accompagnement. Par ailleurs, il ressort de l'évaluation psychologique de la requérante réalisée dans le courant des mois de juillet et août 2021 que cette dernière n'a pu à aucun moment se remettre en question, restant dans le déni des faits rapportés et adoptant une position de victime, et que, centrée sur ses propres besoins, elle ne peut que se retrouver dans des relations conflictuelles, sources potentielles de malentendus, tant avec les parents des enfants accueillis qu'avec les services du conseil départemental. Dans ces conditions, en considérant que la posture professionnelle adoptée par Mme Kounougous témoignait d'une absence d'inscription dans une dynamique d'amélioration des conditions d'accueil proposées, le président du conseil départemental n'a commis ni erreur de fait, ni erreur d'appréciation.

12. L'ensemble des faits ainsi reprochés à Mme Kounougous, leur nature, ainsi que leur caractère répété pour certains d'entre eux, ont pu conduire le président du conseil départemental de la Haute-Garonne à estimer que les conditions posées par l'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles n'étaient plus réunies. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'erreurs de fait et d'erreur d'appréciation doit être écarté. Pour les mêmes motifs, cette décision ne présente pas un caractère disproportionné.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision portant retrait de l'agrément d'assistante maternelle de Mme Kounougous doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme Kounougous étant rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent l'être également, dès lors que le présent jugement ne nécessite aucune mesure d'exécution au regard des dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Haute-Garonne, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme demandée par Mme Kounougous au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme Kounougous est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B Kounougous et au président du conseil départemental de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Héry, présidente,

Mme Sarraute, première conseillère,

Mme Douteaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juin 2024.

La rapporteure,

N. SARRAUTELa présidente,

F. HÉRY

La greffière,

M-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,