Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2107521

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 29 décembre 2021 sous le n° 2107521 et des mémoires enregistrés les 1er décembre 2022 et 25 octobre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. A B, représenté par Me Herrmann, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 novembre 2021 du maire de la commune de Roquettes portant retrait de sa délégation de fonctions ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Roquettes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence d'une procédure contradictoire préalable ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation comme étant fondée sur des motifs étrangers à la bonne marche de l'administration municipale.

Par des mémoires en défense enregistrés les 21 juillet 2022 et 9 janvier 2023, la commune de Roquettes, représentée par Me Cayssials, conclut au rejet de la requête, à ce que la pièce n° 5 de la partie demanderesse soit exclue des débats et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée le 10 janvier 2022 sous le n° 2200113 et un mémoire enregistré le 1er décembre 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. A B, représenté par Me Herrmann, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 10 novembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Roquettes a décidé de lui retirer la qualité d'adjoint au maire de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Roquettes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure, les conseillers municipaux n'ayant pas bénéficié d'une information suffisante ;

- C a méconnu les dispositions de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales en proposant de recourir au vote à bulletin secret et en interdisant tout enregistrement et toute retranscription des débats de la séance du 10 novembre 2021 ;

- la délibération est entachée d'un vice de procédure en l'absence de tout motif justifiant le recours au huis-clos ;

- elle est entachée d'erreurs dans ses visas ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit dans l'application des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense enregistré le 25 juillet 2022, la commune de Roquettes, représentée par Me Cayssials, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Douteaud,

- les conclusions de M. Luc, rapporteur public,

- les observations de Me Herrmann représentant M. B,

- et les observations de Me Cayssials, représentant la commune de Roquettes, en présence de son maire.

Considérant ce qui suit :

1. Après son élection au conseil municipal de Roquettes (Haute-Garonne), M. B a été élu premier adjoint au maire et s'est vu confier une délégation de fonctions et de signature par arrêté du 17 juillet 2020. Par un premier arrêté du 27 janvier 2021, C de Roquettes a réduit le champ de la délégation de fonctions dont l'intéressé bénéficiait en la limitant aux missions relatives aux travaux sur les bâtiments ainsi qu'aux cimetières. Puis, par un second arrêté du 2 novembre 2021, C a retiré la délégation de fonctions de M. B. Le 4 novembre 2021, C a convoqué le conseil municipal pour une séance extraordinaire à l'issue de laquelle ses membres, par une délibération du 10 novembre 2021, ont décidé du retrait de la qualité de premier adjoint à M. B. Par ses requêtes, M. B demande l'annulation de la décision du 2 novembre et de la délibération du 10 novembre 2021.

Sur la jonction :

2. Les requêtes nos 2107521 et 2200113 présentées pour M. B présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 2 novembre 2021 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. "

4. La décision par laquelle C rapporte la délégation consentie à un adjoint ou à un autre membre du conseil municipal n'a pas le caractère d'une sanction, et une telle décision abroge une décision de nature réglementaire. Par conséquent, l'arrêté attaqué n'entre dans aucune des catégories de décisions qui, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, doivent être motivées. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée doit être écarté comme inopérant.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. "

6. Ces dispositions ne s'appliquent pas à la décision par laquelle C rapporte la délégation qu'il a consentie à l'un de ses adjoints. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " C est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / () Lorsque C a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions ". Aux termes de l'article L. 2122-20 du même code : " Les délégations données par C en application des articles L.2122-18 et L.2122-19 subsistent dans qu'elles ne sont pas rapportées. " Il résulte de ces dispositions que C peut, à tout moment, mettre fin aux délégations qu'il a consenties, sous réserve que sa décision ne soit pas inspirée par des motifs étrangers à la bonne marche de l'administration communale.

8. Il ressort des pièces du dossier qu'au cours de l'année 2021, M. B a d'abord multiplié les prises de position contre les élus de la majorité à laquelle il appartenait, notamment en formulant le 22 juillet 2021 une contre-proposition à celle émanant du groupe majoritaire à propos de la composition de la commission d'urbanisme, et en refusant de voter en faveur du projet issu des échanges entre élus de la majorité lors de la séance du conseil municipal du 23 septembre 2021. M. B s'est également ouvertement opposé au maire à propos d'un projet d'aménagement en votant contre la conclusion d'une convention d'occupation privative du domaine communal au cours de la séance du conseil municipal du 22 juillet 2021 et a émis de franches réserves quant à la position adoptée par C à propos du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme alors en cours de révision, la veille et le jour du conseil municipal du 23 septembre 2021. Par ailleurs, alors qu'à l'initiative du maire et du directeur général des services de la commune, des règles d'inscription des points à l'ordre du jour ont été instaurées et diffusées aux conseillers municipaux, M. B a refusé de les observer. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que le requérant a donné des consignes contradictoires à certains agents des services municipaux et a ainsi perturbé l'exercice de leurs missions. Le requérant a également adressé des directives à des agents en méconnaissance des termes de l'arrêté attaqué lequel excluait l'exercice d'un pouvoir hiérarchique et d'autorité du champ de ses attributions.

9. Les dissensions évoquées au point précédent ainsi que le comportement adopté par le requérant à l'égard des agents de la municipalité étaient de nature à caractériser une rupture du lien de confiance dont C était fondé à considérer qu'elle ne pourrait rester sans conséquence sur le bon fonctionnement de l'administration communale. Au regard de ces motifs, qui suffisaient à fonder la décision attaquée et dont il ne ressort pas qu'ils seraient entachés d'inexactitude, M. B ne peut soutenir que l'arrêté du 2 novembre 2021 serait inspiré par un motif d'ordre strictement personnel. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée est fondée sur des motifs étrangers à la bonne marche de l'administration municipale doit être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de faire droit aux conclusions de la commune de Roquettes tendant à ce que la pièce n° 5 produite à l'appui de la requête soit écartée des débats, que les conclusions à fin d'annulation visées ci-dessus doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 10 novembre 2021 :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " En application de ces dispositions, C est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération.

12. Il ressort des pièces du dossier que les documents joints à la convocation reçus par les conseillers municipaux de Roquettes consistaient en un ordre du jour spécial, mentionnant expressément la question du maintien de M. B dans ses fonctions de premier adjoint, ainsi qu'une note de synthèse précisant les motifs pour lesquels ce retrait était envisagé. Par suite, le moyen tiré d'une violation des dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. / Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. () ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une requête tendant à l'annulation d'une délibération adoptée par le conseil municipal à l'issue d'une séance à huis clos, de contrôler que la décision de recourir au huis clos, autorisée par les dispositions précitées de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, ne repose pas sur un motif matériellement inexact et n'est pas entaché d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir.

14. Il ressort des mentions portées sur le procès-verbal du conseil municipal du 10 novembre 2021 que C a proposé aux membres de l'organe délibérant de siéger à huis clos compte tenu de la nature des questions et des évènements à aborder lors des débats et notamment d'informations liées au fonctionnement interne des services municipaux, de la circonstance que les noms de certains agents étaient susceptibles d'être évoqués. Le huis clos a été décidé à l'issue d'un vote réunissant la majorité absolue des voix. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote./ Il est voté au scrutin secret :/ 1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ;/ 2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation () ". Il résulte de ces dispositions qu'en dehors des délibérations dont l'objet est de procéder à une nomination ou à une présentation, il ne peut être procédé légalement à un scrutin secret que si au moins un tiers des membres présents le réclame, le cas échéant après avoir été invités par C à se prononcer sur ce point.

16. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 10 novembre 2021 de qu'" à la demande de plus d'un tiers des membres présents, M. C soumet l'organisation d'un bulletin secret ". Au surplus, le vote sur l'organisation du scrutin à bulletin secret a recueilli 23 des 27 voix exprimées. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée aurait été adoptée à l'issue d'un vote méconnaissant les dispositions de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales. Pour le même motif, le moyen tiré de l'interdiction de tout enregistrement et de toute retranscription des débats doit être écarté.

17. En quatrième lieu, si la délibération attaquée mentionne l'existence d'un arrêté du 2 novembre 2017 dans ses visas, cette erreur, purement matérielle, est dépourvue de toute influence, dès lors qu'il ressort des termes clairs de l'exposé des motifs de la note de synthèse accompagnant la convocation du conseil municipal qu'était désigné en réalité l'arrêté du 2 novembre 2021 portant retrait de la délégation de fonctions du requérant. Par suite, et compte tenu de la chronologie des faits, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée est entachée d'une erreur dans les visas doit en tout état de cause être écarté.

18. En cinquième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort des termes du procès-verbal de la séance du 10 novembre 2021 que 27 votants ont participé aux votes, 23 conseillers étant présents et 4 d'entre eux ayant donné procuration. Dès lors, M. B ne peut soutenir utilement que les visas de la délibération attaquée sont erronés.

19. En sixième lieu, la délibération par laquelle le conseil municipal se prononce, en conséquence de la décision du maire rapportant la délégation qu'il avait consentie à un adjoint, sur le maintien de l'intéressé dans ses fonctions, constitue une décision à caractère réglementaire qui a pour objet la répartition des compétences entre les différentes autorités municipales. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation doit être écarté comme inopérant.

20. En septième lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " C est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / () Lorsque C a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions ". Aux termes de l'article L. 2122-20 du même code : " Les délégations données par C en application des articles L.2122-18 et L.2122-19 subsistent dans qu'elles ne sont pas rapportées. " Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales que dans le cas où il met fin à une délégation de fonction qu'il avait donnée à l'un de ses adjoints ou à l'un des membres du conseil municipal, C est tenu de convoquer sans délai le conseil municipal afin que celui-ci se prononce sur le maintien dans ses fonctions de l'adjoint ou du conseiller auquel il a retiré sa délégation.

21. Il ressort des termes de la délibération attaquée que pour retirer à M. B sa qualité de premier adjoint, le conseil municipal s'est fondé sur l'existence de différends majeurs entre l'intéressé et C et en particulier sur des désaccords affichés quant au respect des règles de fonctionnement établies pour assurer la gestion des instances de décisions, des prises de position publiques de M. B sur la gestion municipale ainsi que sur les consignes contradictoires adressées par le requérant aux services municipaux. Pour les motifs énoncés au point 8 du présent jugement, et dès lors qu'aucune inexactitude matérielle ne ressort des pièces du dossier, M. B n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée reposerait sur des motifs étrangers à la bonne marche de l'administration communale.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 10 novembre 2021 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les conclusions de M. B tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, l'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B la somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Roquettes et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2107521 et 2200113 de M. B sont rejetées.

Article 2 : M. B versera à la commune de Roquettes la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Roquettes est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Roquettes.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Héry, présidente,

Mme Sarraute, première conseillère,

Mme Douteaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juin 2024.

La rapporteure,

S. DOUTEAUD La présidente,

F. HÉRY

La greffière,

M-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

Nos 2107521, 2200113