Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2200560

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 février et 20 septembre 2022, MM. Alain, E et Patrick B, représentés en dernier lieu par Me Herrmann, demandent au tribunal :

1°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 31 août 2021 par lequel le maire de Cugnaux a déclaré non-réalisable la reconstruction à l'identique d'une habitation existante située chemin des Bourdettes, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux formé le 6 octobre 2021 ;

2°) de leur allouer une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les décisions contestées sont entachées d'incompétence ;

- la décision du 31 août 2021 est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ;

- elle méconnaît l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle se fonde sur des fiches cadastrales ;

- l'opération projetée ne méconnaît pas les dispositions spécifiques du règlement écrit du plan local d'urbanisme applicables en zone N ;

- les observations en défense présentées par le maire de Cugnaux sont irrecevables.

Par des mémoires en défense enregistrés les 17 mai et 27 octobre 2022, la commune de Cugnaux, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 4 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 janvier suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- les observations de Me Herrmann, représentant MM. B ;

- et les observations de Me Marti, représentant la commune de Cugnaux.

Considérant ce qui suit :

1. Le 6 août 2021, M. E B a déposé une demande de certificat d'urbanisme " opérationnel " concernant un projet de reconstruction d'une habitation existante à l'identique, située sur les parcelles cadastrée AN n° 43 et n° 75, sises chemin des Bourdettes à Cugnaux (31). Par une décision du 31 août 2021, le maire de cette commune a déclaré l'opération non-réalisable, puis le 6 décembre 2021, il a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cette décision. Par la présente requête, MM. B demandent au tribunal d'annuler ces décisions.

Sur la recevabilité des écritures de la commune :

2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Enfin, aux termes de l'article L. 2132-2 de ce code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice ".

3. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 17 juillet 2021, le conseil municipal de Cugnaux a délégué au maire, pour la durée de son mandat, le soin d'intenter au nom de la commune les actions en justice, ou de la défendre dans les actions intentées contre elle, et en particulier de la représenter devant l'ensemble des juridictions de l'ordre administratif. Par ailleurs, la commune a produit la décision du 2 décembre 2022 par laquelle le maire de Cugnaux, agissant en vertu des attributions ainsi déléguées, a donné mandat à la SCP Courrech et associés pour représenter la collectivité dans la présente instance. Dès lors, il n'y a pas lieu d'écarter des débats les écritures présentés par la commune.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Le dernier alinéa de l'article L. 410-1 du même code dispose : " Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code ". Selon l'article L. 422-3 de ce code : " Lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 qui est alors exercée par le président de l'établissement public au nom de l'établissement. () ".

5. D'autre part, selon l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. () ". L'article L. 2131-1 du même code dispose : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. / () / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes () ". Aux termes de l'article L. 2131-2 de ce code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / () / 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ; () ". Enfin, l'article R. 2122-7 du même code dispose : " La publication des arrêtés du maire peut être constatée par une déclaration certifiée du maire ". Il résulte de ces dispositions que les actes réglementaires du maire, au nombre desquels figurent les délégations de signature, sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé, d'une part, à leur publication ou à leur affichage et, d'autre part, à leur transmission au représentant de l'Etat. Par ailleurs, la mention, apposée sous la responsabilité du maire, certifiant qu'un acte communal a été publié, fait foi jusqu'à preuve du contraire.

6. D'une part, si les requérants soutiennent que le président de Toulouse-Métropole était seul compétent pour se prononcer sur leur demande de certificat d'urbanisme, la commune conteste en défense avoir délégué à cet établissement public de coopération intercommunale sa compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme. Il ressort d'ailleurs de la fiche signalétique issue de la base nationale sur l'intercommunalité (BANATIC) de Toulouse Métropole, librement accessible sur le site internet du ministère de l'intérieur tant au juge qu'aux parties, que si cet établissement public est compétent en matière de plans locaux d'urbanisme, tel n'est pas le cas s'agissant des autorisations d'urbanisme. A cet égard, et contrairement à ce qu'allèguent les requérants, il ne résulte pas des dispositions de l'article R. 422-3 du code de l'urbanisme que la personne publique compétente en matière d'élaboration des plans locaux d'urbanisme le soit nécessairement pour instruire et délivrer les demandes individuelles d'autorisations d'urbanisme. Par suite, le maire de Cugnaux était compétent pour délivrer le certificat d'urbanisme en litige et se prononcer sur le recours gracieux formé à son encontre par les requérants. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 23 juillet 2021, le maire de Cugnaux a donné délégation de fonctions et de signature à M. C A, adjoint au maire, dans le domaine de l'urbanisme, et notamment pour se prononcer sur les demandes d'autorisation d'occupation du sol, au nombre desquelles figurent les demandes de certificat d'urbanisme. Dès lors qu'il a été transmis au contrôle de légalité le 30 juillet 2021 et que le maire atteste de son affichage en mairie du 30 juillet au 30 septembre 2021, cet arrêté était exécutoire, de telle sorte que M. A était bien compétent pour se prononcer sur la demande de certificat d'urbanisme en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées doit être écarté comme manquant en fait.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / () b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus () ". L'article R. 410-14 du même code dispose : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ". Enfin, aux termes de l'article A. 410-5 du même code : " Lorsque la demande porte sur un certificat délivré en application du b de l'article L. 410-1, le certificat d'urbanisme indique : / a) Si le terrain peut ou non être utilisé pour la réalisation de l'opération précisée dans la demande ; / b) L'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'il indique que le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l'opération, le certificat précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ".

8. Le certificat d'urbanisme en litige vise l'article L. 410-1 alinéa 2 du code de l'urbanisme et, s'il ne cite pas l'article L. 111-15 du même code, il en reproduit les dispositions. Il indique par ailleurs le motif pour lequel le maire de Cugnaux a déclaré le projet non-réalisable, à savoir le fait qu'il porte sur la reconstruction d'un édifice présentant les caractéristiques d'une ruine. A cet égard, il précise qu'aucune propriété bâtie n'apparaît sur les fiches cadastrales depuis l'an 2000 s'agissant des parcelles en litige, et que seuls deux murs sont existants, lesquels ne peuvent être regardés comme une construction existante. Par suite, et alors même que sa rédaction est comparable à celle du certificat d'urbanisme négatif délivré le 1er avril 2021, la décision du 31 août 2021 attaquée comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut, dès lors, qu'être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l'identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement ". Il résulte de ces dispositions que le droit à reconstruction prévu par les dispositions précitées ne peut être mis en œuvre que dans l'hypothèse dans laquelle le bâtiment démoli peut être regardé comme une véritable construction et ne constitue pas une simple ruine.

10. Selon l'article 4 des dispositions générales du règlement écrit du plan local d'urbanisme de Cugnaux : " () 3- Constructions détruites ou démolies depuis moins de dix ans : la reconstruction à l'identique et sans changement de destination, d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, dès lors qu'il a été régulièrement édifié ". Aux termes de l'article N1 des dispositions spécifiques applicables à la zone N : " Toute occupation et utilisation du sol [est interdite] à l'exception : / () - de l'extension de l'habitat existant ". Ces dispositions n'ont pas pour objet de faire échec au droit à reconstruction prévu à l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme. Elles s'opposent en revanche aux reconstructions en zone N lorsque le bâtiment est détruit ou démoli depuis plus de dix ans.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du constat d'huissier du 27 avril 2021 réalisé à la demande des requérants ainsi que des photographies et vues aériennes produites par la commune, que l'ancienne maison d'habitation dont les consorts B souhaitent entreprendre la reconstruction est dépourvue de toiture et de charpente, qu'à l'exception de sa façade ouest qui est conservée, ses trois autres murs extérieurs sont en partie effondrés, qu'en particulier les murs de l'étage sont majoritairement manquants, que le plancher du premier étage est absent, que les huisseries ont en grande partie disparu, et qu'aucune pièce ne subsiste à l'intérieur. L'huissier, qui a constaté le " très mauvais état " des façades nord et sud, qualifie d'ailleurs la construction en cause de " ruine ". Dans ces conditions, et alors même que, selon les allégations des requérants, 84 % de la surface des façades subsistent, il ressort des pièces du dossier que l'ancienne bâtisse présente un état de délabrement avancé caractéristique d'une ruine.

12. D'autre part, les requérants soutiennent que l'état de délabrement actuel résulte de l'effondrement partiel de la toiture en 2019, soit depuis moins de dix ans à la date des décisions attaquées, et produisent, pour en attester, deux vues aériennes datées des années 2010 et 2013, issues du site internet " remonter le temps " de l'Institut géographique national. S'il est exact qu'une partie du toit apparaît encore sur ces clichés, il ressort cependant de la comparaison de ces photographies avec celle de l'état actuel, librement accessible aux parties comme au juge sur le site internet précité, que cette portion de toiture ne représentait qu'environ 40 % de la couverture totale de l'ancienne bâtisse, le reste étant déjà effondré et envahi par une végétation abondante. Alors qu'il n'est pas démontré que les destructions affectant les façades sud et est sont survenues au cours des dix années précédant les décisions contestées, il s'en déduit que le bâtiment présentait déjà les caractéristiques d'une ruine depuis au moins 2010. A cet égard, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le maire de Cugnaux pouvait légalement, à titre confortatif, relever dans sa décision l'absence depuis l'an 2000 de toute propriété bâtie sur les fiches cadastrales concernant l'unité foncière en litige.

13. Il résulte de ce qui précède que le maire de Cugnaux a pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, considérer que l'opération projetée par les consorts B portait sur un immeuble en ruine depuis plus de dix ans et n'était donc pas réalisable.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme : " La restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs peut être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d'urbanisme et sous réserve des dispositions de l'article L. 111-11, lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu permettre la restauration de bâtiments anciens caractéristiques des traditions architecturales et cultures locales laissés à l'abandon mais dont demeure l'essentiel des murs porteurs dès lors que le projet respecte les principales caractéristiques du bâtiment en cause et à condition que les documents d'urbanisme applicables ne fassent pas obstacle aux travaux envisagés. Lorsqu'un projet répond aux conditions définies au point précédent, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de l'autoriser, y compris si le pétitionnaire ne s'est pas expressément prévalu des dispositions de l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme précité au soutien de sa demande de permis de construire, à moins que d'autres dispositions applicables y fassent légalement obstacle.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point 11 du présent jugement que, compte tenu des importants dommages affectant trois de ses façades et de l'absence de toute cloison à l'intérieur de la construction, celle-ci ne peut être regardée comme ayant conservé l'essentiel de ses murs porteurs. En tout état de cause, si les consorts B soutiennent que l'immeuble en litige est une ancienne demeure de caractère datant de la fin du 18e siècle ou du début du 19e siècle, ces seuls éléments, au demeurant non étayés, sont insuffisants pour caractériser un intérêt architectural ou patrimonial justifiant le maintien du bâtiment. Le moyen tiré de ce que l'opération projetée aurait dû être déclarée réalisable sur le fondement de l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme doit donc être écarté.

16. En cinquième et dernier lieu, à supposer que les requérants puissent être regardés comme soutenant que les travaux de reconstruction en litige ne méconnaissent pas les dispositions spécifiques du plan local d'urbanisme de Cugnaux applicables en zone N, il résulte de ce qui a été dit précédemment que ce projet, qui porte sur un bâtiment en ruine détruit depuis plus de dix ans, doit s'analyser comme une construction nouvelle, non autorisée dans cette zone en application des dispositions citées au point 10 du présent jugement.

17. Dès lors, en délivrant un certificat d'urbanisme négatif, le maire de Cugnaux n'a pas entaché sa décision d'illégalité.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de MM. B doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par les consorts B, qui ont la qualité de partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de MM. B le versement à la commune de Cugnaux d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. B est rejetée.

Article 2 : MM. B verseront à la commune de Cugnaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à MM. Alain, E et Patrick B et à la commune de Cugnaux.

Délibéré après l'audience du 14 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

M. D

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,