Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2202374

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 avril 2022, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) de Beauvoisin, représentée par Me Jarre, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions du 13 décembre 2021 du préfet de l'Aveyron en tant qu'elles ne réparent pas l'intégralité des préjudices subis à la suite de deux attaques de loup, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé contre ces décisions ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 33 990 euros hors taxes, à parfaire, au titre de son préjudice économique, et de 1 500 euros au titre de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure suivie est irrégulière, faute de saisine du groupe de travail départemental de recours à la suite de son désaccord sur l'offre d'indemnisation qui lui a été faite le 13 décembre 2021 ;

- la décision rejetant son recours gracieux est illégale dès lors qu'elle n'est pas motivée ;

- la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée en raison de l'illégalité de la décision lui ordonnant le repli des brebis en bergerie ;

- la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois peut être engagée, dès lors que les lois et règlements relatifs à la protection du loup lui causent un préjudice dont ils n'ont pas entendu exclure toute indemnisation ;

- la responsabilité de l'Etat peut être engagée à titre subsidiaire à raison du risque qu'il fait peser sur les éleveurs dont les bêtes évoluent dans des zones en présence de loups ;

- elle justifie d'un préjudice direct et certain, spécial et anormalement grave.

Par un mémoire enregistré le 11 octobre 2022, la préfète de l'Aveyron conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 12 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 février suivant.

Par un courrier du 23 novembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'Etat pour faute, dès lors que le recours gracieux daté du 22 décembre 2021 n'a pas eu pour effet de lier le contentieux concernant cette cause juridique.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 ;

- l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- l'arrêté interministériel du 9 juillet 2019 pris pour l'application du décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- et les observations de M. A, représentant le préfet de l'Aveyron.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile d'exploitation agricole (SCEA) de Beauvoisin, dont le siège social est situé à Nant (Aveyron), exerce une activité d'élevage ovin et possède un troupeau d'environ mille brebis. Les 24 et 28 novembre 2021, ses animaux ont subi deux prédations, pour lesquelles la responsabilité du loup n'a pu être écartée. Insatisfaite du montant des offres d'indemnisation qui lui ont été faites le 13 décembre 2021 par les services de l'Etat, elle a formé un recours gracieux le 22 décembre 2021, reçu le 27 suivant, qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête, elle demande au tribunal d'annuler ces décisions et de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 33 990 euros au titre de son préjudice économique, et de 1 500 euros au titre de son préjudice moral.

2. Aux termes de l'article 1er du décret du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx : " Un dispositif d'indemnisation est mis en place en application du régime cadre d'aide d'Etat notifié n° SA.51768 (2018) relatif aux aides destinées à remédier aux dommages causés par des animaux protégés en France () ". Aux termes du I de l'article 2 du même décret : " En cas de dommages causés aux animaux d'élevage ou aux ruchers qui pourraient être dus à une attaque de loup, d'ours ou de lynx, les personnes physiques ou morales exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime peuvent déposer auprès du préfet de département du lieu de survenance du dommage une demande d'indemnisation () ". L'article 3 de ce décret dispose : " Le préfet () décide de l'indemnisation d'une attaque, en fonction des éléments techniques figurant dans le constat et des conclusions du service instructeur, dans les conditions prévues aux articles 4 à 6 () ". Selon le III de l'article 4 du même décret : " L'indemnisation des dommages liés à une attaque est proportionnée aux dommages, sans effet sur la concurrence et conforme au principe de transparence. / Aucune autre aide ne peut être versée au titre de l'indemnisation des dommages dus au loup, lynx ou ours, à l'exception des aides transitoires prévues par l'arrêté mentionné au IV. / L'indemnisation, à hauteur de 100 % des coûts admissibles, couvre : / 1° Les coûts directs des attaques comprenant : / a) La valeur des animaux dont l'attaque a causé la mort ou qui ont nécessité une euthanasie ; () / 2° Les coûts indirects des attaques comprenant : / a) Les pertes consécutives à la perturbation du troupeau du fait, notamment, du stress, de la moindre prise de poids, des avortements ou de la baisse de lactation ; / b) Les frais vétérinaires liés à une prédation ; () / IV. - Les montants forfaitaires d'indemnisation et les modalités de calcul de l'indemnisation sont fixés par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture () / Ces montants peuvent être majorés pour les animaux dont la production est valorisée, notamment par l'inscription à un organisme d'amélioration génétique, le bénéfice d'une mention valorisante mentionnés à l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime ou la vente en circuit court ".

3. Il résulte des dispositions précitées qu'en cas de dommages causés à des animaux d'élevage pour lesquels la responsabilité du loup ne peut être exclue, les personnes visées à l'article 2 du décret du 9 juillet 2019 susvisé peuvent solliciter le versement d'une indemnisation forfaitaire selon les conditions prévues par ce même décret. Les décisions prises par le préfet sur cette demande peuvent être contestées devant le juge administratif, qu'il s'agisse d'un refus d'indemnisation comme d'une offre d'indemnisation dont le montant serait discuté au regard du barème fixé par l'arrêté du 9 juillet 2019. Ces décisions, qui ont un objet purement pécuniaire, peuvent être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir ou d'un recours indemnitaire dans le délai de recours contentieux de droit commun. A l'expiration de ce dernier, le juge administratif ne peut être saisi que d'une action en responsabilité dont l'objet n'aurait pas la même portée que la contestation de la décision prise sur la demande d'aide.

4. En l'espèce, par un courrier daté du 22 décembre 2021, la SCEA de Beauvoisin a contesté les offres d'indemnisation qui lui ont été faites le 13 décembre 2021 par les services de l'Etat, à la suite de deux prédations susceptibles d'être attribuées au loup. Compte tenu de ses termes, cette correspondance doit être regardée, d'une part, comme un recours gracieux visant à contester le montant de l'indemnisation proposée au regard du barème fixé par l'arrêté du 9 juillet 2019 et, d'autre part, comme une demande indemnitaire préalable en vue de l'indemnisation des préjudices subis. Par la présente requête, la SCEA de Beauvoisin doit être regardée comme présentant, d'une part, des conclusions d'excès de pouvoir à l'encontre des offres d'indemnisation des 13 décembre 2021 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux et, d'autre part, des conclusions indemnitaires, tendant à engager la responsabilité de l'Etat pour faute et sans faute.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. Toutefois, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Dès lors, la SCEA de Beauvoisin ne peut utilement contester le vice de procédure et le défaut de motivation dont serait entachée la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 22 décembre 2021. En tout état de cause, si la société requérante invoque notamment une méconnaissance du décret et de l'arrêté du 9 juillet 2019 précités en l'absence de saisine du groupe de travail départemental de recours à la suite de son recours gracieux, il ressort des pièces du dossier que ce groupe de travail s'est réuni le 14 juin 2022 pour se prononcer sur sa demande.

6. En second lieu, l'article 1er de l'arrêté du 9 juillet 2019 susvisé dispose : " Pour l'application du a du 1° du III de l'article 4 du décret du 9 juillet 2019 susvisé, les montants forfaitaires d'indemnisation, basés sur la valeur marchande des animaux, sont fixés dans les tableaux en annexe du présent arrêté ". Selon le I de l'article 4 de cet arrêté : " Pour l'application du b du 2° du III de l'article 4 du décret du 9 juillet 2019 susvisé, les frais vétérinaires éventuels sont indemnisés, sur facture, sans dépasser le montant fixé par le barème en annexe pour l'animal concerné. / Les frais d'euthanasie sont indemnisés sur facture et peuvent être pris en compte en complément du montant fixé par le barème pour l'animal concerné. / Les soins légers réalisés par l'éleveur ou le berger sont indemnisés de manière forfaitaire à hauteur de 100 euros par an () ". L'annexe de cet arrêté fixe les montants forfaitaires d'indemnisation par espèces et prévoit une majoration cumulative de ces montants de 10 % pour un animal labellisé ou inscrit et de 20 % pour un animal biologique ou vendu en circuit court.

7. D'une part, si la société requérante demande réparation à raison du surcoût journalier lié au confinement de son troupeau et au titre de son préjudice moral, le décret et l'arrêté du 9 juillet 2019 précités ne prévoient pas l'indemnisation de ces chefs de préjudices, de telle sorte qu'elle ne saurait utilement contester l'absence de leur prise en compte dans les offres d'indemnisation qui lui ont été faites le 13 décembre 2021. D'autre part, alors que la société requérante ne conteste pas que les animaux visés par les attaques étaient des femelles d'un à sept ans " reproductrices viande allaitantes ou gestantes ", qu'elle ne produit aucun justificatif de nature à établir qu'elles étaient labellisées, inscrites, biologiques ou destinées à être vendues en circuit court, ni aucune facture d'euthanasie ou de frais de vétérinaire, elle n'est pas fondée à soutenir que les indemnisations qui lui ont été proposées sur la base des justificatifs qu'elle a produits ne respecteraient pas le barème prévu par les dispositions précitées. Enfin, si elle demande une compensation supplémentaire du fait de la perte des agneaux attendus des brebis victimes des prédations, ce chef de préjudice est déjà pris en compte dans le montant forfaitaire versé pour la perte de brebis " reproductrices viande allaitantes ou gestantes ".

8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des propositions d'indemnisation du 13 décembre 2021 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux formé par la SCEA de Beauvoisin contre ces offres, doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

9. La société requérante soutient qu'en lui " intimant l'ordre " de confiner ses animaux à la suite des attaques de loup des 24 et 28 novembre 2021, les services de l'Etat ont entaché leur décision d'une illégalité constitutive d'une faute, entraînant une désorganisation de son activité et générant des coûts de fonctionnement supplémentaires. Toutefois, compte tenu de ses termes, le courrier du 22 décembre 2021 ne saurait être interprété comme tendant à engager la responsabilité pour faute de l'Etat, de telle sorte que cette demande n'a pas eu pour effet de lier le contentieux concernant cette cause juridique. Par suite, et ainsi que les parties en ont été informées par un courrier du 23 novembre 2023 en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les conclusions de la requête tendant à la condamnation de l'Etat pour faute, qui n'ont pas été précédées d'une demande préalable, doivent être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

S'agissant de la responsabilité sans faute du fait des lois :

10. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative () des espèces animales non domestiques () ainsi protégés () ". L'article R. 411-1 de ce code dispose : " Les listes des espèces animales non domestiques et des espèces végétales non cultivées faisant l'objet des interdictions définies par l'article L. 411-1 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et () du ministre chargé de l'agriculture () ". Enfin, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection : " Pour les espèces de mammifères dont la liste est fixée ci-après : / I. - Sont interdits sur tout le territoire métropolitain et en tout temps la destruction, la mutilation, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle des animaux dans le milieu naturel. / II. - Sont interdites sur les parties du territoire métropolitain où l'espèce est présente, ainsi que dans l'aire de déplacement naturel des noyaux de populations existants, la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux. Ces interdictions s'appliquent aux éléments physiques ou biologiques réputés nécessaires à la reproduction ou au repos de l'espèce considérée, aussi longtemps qu'ils sont effectivement utilisés ou utilisables au cours des cycles successifs de reproduction ou de repos de cette espèce et pour autant que la destruction, l'altération ou la dégradation remette en cause le bon accomplissement de ces cycles biologiques. / Carnivores / () Canidés / Loup (Canis lupus) () ".

11. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, même si les dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement ne le prévoient pas expressément, le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application de ces dispositions, doit faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat lorsque, excédant les aléas inhérents à l'activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

12. La SCEA soutient que la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques est engagée à raison des dommages causés par les attaques de loup, compte tenu de la gravité et de la spécialité de son préjudice. Elle invoque à cet égard la particularité du pastoralisme comme méthode d'élevage. Toutefois, il résulte du rapport d'information parlementaire du 23 février 2022 qu'elle produit qu'entre 2010 et 2020, le nombre de prédations imputables au loup ayant donné lieu à indemnisation a augmenté de 279 % à l'échelle nationale, passant de 984 à 3 730, que le nombre de victimes indemnisables s'est élevé à 11 849 en 2020 et que 44 départements étaient concernés en 2021. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que son préjudice serait spécial. Dès lors, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la gravité de son préjudice, ses conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques doivent être rejetées.

S'agissant de la responsabilité pour risque :

13. En l'absence de régime légal ou jurisprudentiel de responsabilité fondé sur le risque en matière de prédations dues au loup, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre par la SCEA de Beauvoisin ne peuvent qu'être rejetées.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SCEA de Beauvoisin doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCEA de Beauvoisin est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société civile d'exploitation agricole de Beauvoisin et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de l'Aveyron.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2023.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

M. B

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,