Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2206366

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires enregistrés les 2, 16 et 17 novembre 2022, la société (SA) Orange, représentée par Me Gentilhomme, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 25 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Venerque (31810) a fait opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 12 avril 2018 et confirmée le 5 juillet 2022 pour l'implantation d'une station relais de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Pabardil et cadastré D 191 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Venerque de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux dans un délai de 15 jours courant à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Venerque le paiement de la somme de 5 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-l'urgence à suspendre une décision s'opposant à l'implantation d'une station de radiotéléphonie mobile existe quand bien même plusieurs mois se sont écoulés depuis cette décision ;

- l'urgence est désormais quasiment présumée dans le cadre du déploiement du réseau de téléphonie mobile, s'agissant des décisions d'opposition à déclaration de travaux, compte tenu de l'intérêt public qui s'attache au déploiement de ce réseau et de l'atteinte aux engagements souscrits par les opérateurs de téléphonie mobile ;

- en l'espèce, la station relais concernée est nécessaire au déploiement du réseau de téléphonie mobile, compte tenu du niveau de couverture très faible de la zone concernée, et la décision litigieuse fait obstacle à ce qu'elle puisse lancer les travaux ; il n'y a, en effet, actuellement aucun équipement de radiotéléphonie mobile sur la commune de Venerque et l'antenne relais la plus proche du réseau Orange se situe à 2,5 km ;

-la partie de territoire sur laquelle la station relais en cause doit être implantée n'est ainsi pas couverte par ses réseaux de manière satisfaisante, s'agissant en particulier de la couverture en réseau 4G " indoor " ; un " trou de couverture " concernant plus de 1 800 habitants de cette commune subsiste ainsi à la date du 15 novembre 2022 ;

- la commune ne saurait utilement se prévaloir des délais écoulés depuis sa demande initiale dès lors qu'ils sont liés à la nécessité d'intenter un recours face à l'attitude dilatoire de la commune qui a, d'ailleurs, avancé des motifs nouveaux dans la décision en litige, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

-la décision en litige méconnaît l'article A.2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Venerque dès lors que, ainsi qu'en a jugé la cour administrative d'appel dans son arrêt du 24 mai 2022, le projet ne porte pas atteinte au caractère agricole de la zone au regard de sa faible superficie non plus qu'aux espaces naturels et au paysage des lieux avoisinants, qui ne sont pas homogènes et comportent des constructions, dont un lotissement situé à moins de 300 mètres, de sorte que le projet s'insère pleinement dans son environnement dénué de caractère paysager particulier ; la circonstance que le projet se situe à 500 mètres d'une exploitation de haies est sans incidence compte tenu de l'emprise minime de ce projet, qui ne porte pas atteinte à l'activité agricole ou à des espaces naturels protégés ;

- le motif tiré de la violation de l'article A.4 du règlement du PLU n'est pas davantage fondé dès lors que le maire de Venerque a regardé le dossier comme complet au regard des pièces exigées du code de l'urbanisme mais considère ensuite que le plan de masse serait incomplet ; or, le plan de masse d'une déclaration préalable de travaux n'exige pas d'informations sur le raccordement aux réseaux, contrairement au permis de construire, conformément aux articles R. 431-9 et R. 431-36 du code de l'urbanisme ; au surplus, le projet en cause n'est pas concerné par l'alimentation en eau potable ou l'assainissement ; s'agissant de l'écoulement des eaux pluviales, il n'est pas mentionné en quoi le projet serait contraire aux règlements en vigueur et quelles règles auraient été méconnues de manière générale ; la commune ne saurait, en toute hypothèse, se prévaloir de sa propre inertie s'agissant des raccordements aux réseaux en vue d'un éventuelle participation au raccordement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 novembre 2022, la commune de Venerque représentée par Me Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Orange le paiement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il n'existe aucune urgence à suspendre la décision d'opposition à déclaration préalable contestée ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2205644 enregistrée le 25 septembre 2022 tendant à l'annulation de la décision contestée ;

- l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 24 mai 2022 sous le n° 20BX01101.

Vu :

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 novembre 2022, en présence de M. Roets, greffier d'audience :

-le rapport de M. A,

-les observations de Me Guranna substituant Me Gentilhomme, représentant la société Orange, qui a repris ses écritures et souligne, au visa des dernières pièces produites, que l'urgence est caractérisée dès lors que la commune de Venerque fait face à un déficit de couverture sur toute une zone regroupant au total près de 1 800 habitants. Les documents produits sont actualisés au 15 novembre 2022 et concernent la couverture " indoor " des logements concernés. Les cartes figurant sur le site de l'ARCEP, qui sont les mêmes que celles figurant sur les sites des sociétés de radiotéléphonie, n'ont pas de valeur contractuelle dès lors qu'elles reposent sur des simulations et non sur une couverture réelle. La commune est à l'origine de l'inertie qu'elle dénonce puisqu'elle oblige la société à intenter des recours contentieux face à des refus répétés de faire droit à ses demandes, alors au surplus qu'elle n'a pas respecté les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme. S'agissant du doute sérieux, la cour administrative d'appel de Bordeaux a clairement indiqué qu'il n'y avait pas d'atteinte à un site naturel remarquable. Par ailleurs, au regard de l'article A4 du plan local d'urbanisme, le dossier déposé était complet et la commune n'a, en tout état de cause, pas sollicité de pièce complémentaire du pétitionnaire alors que sa demande était superfétatoire s'agissant du raccordement aux réseaux. L'article L. 332-8 du code de l'urbanisme permettait, dès 2015, aux communes de solliciter la participation des pétitionnaires aux frais de raccordement aux réseaux, s'agissant notamment de la réalisation de toute installation à caractère industriel, dont font partie les installations de communication électronique,

- et les observations de Me Lecarpentier pour la commune de Venerque qui a également repris ses écritures et entendu souligner que ce contentieux date en réalité de 2012 de sorte qu'aucune urgence ne saurait être caractérisée. De plus, les cartes nouvellement produites par la société Orange ne sauraient disposer d'une valeur probante plus grande que celles figurant sur le site de l'ARCEP dès lors qu'elles reposent également sur des simulations et constituent des preuves faites à soi-même. L'urgence ne saurait, de surcroît, être reconnue dès lors que l'autorisation en litige ne porte que sur la construction d'un pylône, qui n'implique pas nécessairement un usage pour l'implantation d'un relais de téléphonie mobile et n'entraîne pas, de facto, l'obtention d'une autorisation d'émettre, laquelle n'interviendrait que dans un second temps. Enfin, elle rappelle qu'elle a introduit un recours en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 24 mai 2022 et que le souci de bonne administration de la justice imposerait d'attendre le sort réservé à ce recours. Sur le doute sérieux, elle entend mettre en exergue le fait que la cour administrative d'appel ne lui a pas enjoint de délivrer l'autorisation de non opposition à travaux malgré des conclusions en injonction en ce sens. L'article L. 332-8 du code de l'urbanisme n'existait pas, dans sa rédaction actuelle, à la date de la décision en litige de sorte qu'elle n'était pas tenue de solliciter les gestionnaires de réseaux s'agissant des raccordements existants.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La société Orange a déposé, le 12 avril 2018, une déclaration préalable de travaux portant sur l'installation d'un relais de téléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section D 191 située au lieu-dit Pabardil sur le territoire de la commune de Venerque (Haute-Garonne). Par un arrêté du 7 mai 2018, le maire de Venerque s'est opposé à l'exécution des travaux ainsi déclarés. Par un arrêt du 24 mai 2022, sous le n° 20BX01101, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 24 janvier 2020, ayant rejeté la requête de la société Orange dirigée contre cet arrêté, et annulé ce même arrêté du 7 mai 2018. Par un nouvel arrêté du 25 juillet 2022 et compte tenu de la confirmation, le 5 juillet 2022, de sa déclaration préalable par la société Orange, le maire de Venerque s'est à nouveau opposé à la déclaration préalable de travaux du 12 avril 2018. Par la présente requête, la société Orange demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette dernière décision du 25 juillet 2022.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

Sur la condition tenant à l'urgence :

3. D'une part, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce.

4. D'autre part, il résulte de l'instruction que la société Orange, titulaire d'autorisations d'exploitation de réseaux de télécommunications mobiles sur le territoire national délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (ARCEP), établit, par la production de cartes de couverture, datées du 15 novembre 2022, des réseaux 3G et 4G qu'elle exploite, réalisées par ses services techniques, que le territoire de la commune de Venerque n'est pas entièrement couvert par ces réseaux, en particulier son réseau 4G, dès lors notamment qu'une large zone concernant plus de 1 800 habitants de cette commune n'apparaît pas couverte par le réseau " 4G indoor ". La circonstance selon laquelle les cartes établies par l'ARCEP elle-même, qui reposent sur des simulations et n'ont ni portée réglementaire ni de valeur probante particulière et encore moins de valeur contractuelle, feraient état de ce que les usagers devraient pouvoir échanger des données en 3G et 4G " à l'extérieur des bâtiments dans la plupart des cas ", n'est pas de nature à remettre sérieusement en cause les indications fournies par la société requérante, s'agissant en particulier de la couverture intérieure actuelle insuffisante au sein de cette commune au titre des données 4G notamment, lesquelles ne sont pas utilement contrebattues.

5. Dès lors, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile en particulier en 3G et 4G, aux intérêts propres de la société Orange qui a pris des engagements vis-à-vis de l'Etat quant à la couverture du territoire par son réseau et à la circonstance que le territoire de la commune de Venerque n'est que partiellement couvert par le réseau de téléphonie mobile de la société requérante, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie en l'espèce.

Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

6. Pour s'opposer, par la décision en litige, à la déclaration préalable déposée par la société Orange, le maire de Venerque s'est fondé, d'une part, sur la circonstance selon laquelle, compte tenu des caractéristiques du secteur d'implantation retenu et du choix de l'antenne (treillis) ainsi que de son emplacement (devant et non derrière l'écran végétal existant sur la parcelle), le projet est de nature à porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages du secteur et se révèle incompatible avec l'exercice de l'activité agricole et forestière présente sur site, au regard de l'article A2 du plan local d'urbanisme (PLU) tel qu'il est opposable à la date de la déclaration préalable. D'autre part, le maire de Venerque a estimé que le plan de masse du dossier de déclaration préalable est taisant sur la desserte du projet en électricité ainsi que sur la collecte des eaux pluviales et de ruissellement et qu'aucun des autres documents du dossier de déclaration préalable ne fournit d'élément permettant de s'assurer du respect de l'article A4 du PLU de Venerque.

7. En premier lieu, aux termes de l'article A2 du plan local d'urbanisme de Venerque alors applicable aux zones agricoles : " Dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, sont autorisées : () - les constructions, ouvrages et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et réseaux publics existants () ".

8. Il résulte de l'instruction, en particulier du dossier de déclaration préalable, de la cartographie des lieux d'implantation envisagés et des documents d'insertion du projet dans son environnement proche et lointain, ainsi qu'en a d'ailleurs également jugé la cour administrative d'appel de Bordeaux dans son arrêt susvisé du 24 mai 2022, que le projet en litige portant sur l'édification d'un pylône supportant une antenne-relais de téléphonie mobile ainsi que ses installations accessoires associées, au lieu-dit Pabardil, ne représente qu'une surface très limitée de quelques mètres carrés, et n'apparaît pas de nature à remettre en cause la vocation de la zone agricole où il se trouverait implanté ou encore l'utilisation des terrains s'y trouvant à des fins agricoles. Il n'en ressort pas plus, en l'état de l'instruction, que le secteur agricole considéré présenterait un caractère particulier, notamment au plan paysager ou des espaces naturels, auquel le projet litigieux porterait atteinte, en ce compris le projet nouveau " d'agroforesterie ", distant de plus de 500 mètres, et comportant essentiellement la plantation de haies et d'arbres, à titre expérimental, dans un but de conservation des sols. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit dans l'application de l'article A2 précité du plan local d'urbanisme apparaît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute très sérieux quant à sa légalité.

9. En second lieu, aux termes de l'article A4 du plan local d'urbanisme de Venerque alors applicable aux zones agricoles de cette commune : " L'ensemble des dessertes par les réseaux doit être conforme aux législations et prescriptions en vigueur et doit être adapté à la nature et à l'importance de ces occupations et utilisations du sol. / L'alimentation en eau potable et l'assainissement des eaux domestiques usées, la collecte et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement, doivent être assurés dans des conditions conformes aux règlements en vigueur () ". Et selon l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme, applicable au dossier de demande de permis de construire : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement () ". Enfin, selon l'article R. 431-36 du même code, applicable aux déclarations préalables portant sur un projet de construction : " Le dossier joint à la déclaration comprend : b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante () Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g et q de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. () ".

10. Il est constant que le projet en litige, portant sur une déclaration préalable de travaux, a été déclaré complet par la commune de Venerque, qui indique notamment que " le dossier de déclaration préalable de la société Orange SA comporte l'ensemble des pièces exigées par le code de l'urbanisme ". Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige méconnaitrait l'article A4 du PLU de Venerque, combiné aux dispositions précitées des articles R. 431-9 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, en ce qui concerne les mentions exigibles du plan de masse dans le cadre d'une déclaration préalable de travaux, est également de nature à créer un doute très sérieux quant à sa légalité.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté en litige du maire de Venerque en date du 25 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Lorsque le juge suspend un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l'ordonnance y fait obstacle. La décision de l'administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu'un caractère provisoire dans l'attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l'annulation de l'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable en cause.

13. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de Venerque, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance et par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée, de ne pas s'opposer à la déclaration préalable n° DP 03157218V0016 déposée par la société Orange SA. En revanche, il n'y a pas lieu, à ce stade, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

15. Ces dispositions font obstacle à ce que la société Orange, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse une somme à la commune de Venerque à ce titre. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et sur ce même fondement, de mettre à la charge de la commune de Venerque le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Orange et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 25 juillet 2022 du maire de la commune de Venerque est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Venerque de prendre une décision de non opposition à la déclaration préalable de la société Orange SA, dans un délai de quinze jours suivant la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Venerque versera à la société Orange une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Venerque sont rejetés.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société (SA) Orange et à la commune de Venerque.

Fait à Toulouse, le 18 novembre 2022.

Le juge des référés,

T. A

Le greffier,

B. ROETS

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,