Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2301666

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 mars 2023, M. C F et Mme B D, représentés par Me Lapuelle, demandent au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) dans l'hypothèse où l'ordonnance du juge des référés interviendrait avant le transfert de propriété, de suspendre l'exécution de la délibération du 17 novembre 2022 du conseil municipal de Salles-Curan portant exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées AM 758 et AM 761, en tant seulement qu'elle permet à la collectivité de disposer du bien et d'en user dans des conditions qui rendrait difficilement réversible la décision de préemption, en précisant que l'ordonnance à intervenir ne fait pas obstacle à la signature par leurs soins de l'acte authentique et au paiement du prix d'acquisition, ainsi que la décision implicite née le 29 mars 2023 rejetant leur recours gracieux et, dans l'hypothèse où l'ordonnance du juge des référés serait rendue après le transfert de propriété, de suspendre l'exécution de cette délibération du 17 novembre 2022 et d'empêcher la commune de disposer du bien et d'en user dans des conditions qui rendrait difficilement réversible la décision de préemption ;

2°) de mettre à la charge de la commune la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-l'urgence est présumée en matière de préemption lorsque le recours est formé, comme en l'espèce, par les acquéreurs évincés ;

-la commune ne démontre aucunement l'existence de circonstances particulières nécessitant la réalisation rapide du projet ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées :

-le maire était seul compétent pour décider de la préemption en vertu de la délégation qui lui a été régulièrement conférée par le conseil municipal et ce dernier n'avait dès lors pas à délibérer pour autoriser le maire à conclure l'acte authentique d'acquisition ;

-par ailleurs, en vertu de la délibération du 20 janvier 2022 du conseil communautaire de la communauté de communes Lévézou Pareloup, seul son président ou le maire de Salles-Curan peut exercer ce droit de préemption urbain sur ces parcelles, classées en zone U du PLUi ;

-la rédaction d'une phrase par le maire à la fin de la déclaration d'intention d'aliéner ne constitue en aucun cas la décision de préemption puisqu'elle se contente d'informer de la décision de préemption adoptée en conseil municipal le 17 novembre 2022 ;

-le courrier du 28 novembre 2022 ne constitue pas non plus la décision de préemption mais n'en est que la notification ;

-la décision de préemption est insuffisamment motivée au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

-elle est entachée d'une erreur de droit au regard des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors, d'une part, que la création d'une zone piétonne sur la place de la mairie s'apparente en réalité à une simple opération de sécurisation et de facilitation d'accès et non à une opération d'aménagement au sens des dispositions précitées, d'autre part, qu'en se bornant à motiver l'exercice de ce droit de préemption essentiellement sur le fait qu'elle occupe le rez-de-chaussée de la parcelle AM 758 pour les bureaux de l'Office de tourisme, la commune ne justifie pas d'un projet d'action ou d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

-la commune n'établit aucunement la réalité d'un projet suffisamment précis et certain antérieur à la décision de préemption contestée ;

-l'intérêt général de la préemption litigieuse n'est pas démontré.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2023, la commune de Salles-Curan, représentée par Me Vimini, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

-la requête est tardive dès lors que dans leur recours gracieux, les requérants n'ont pas présenté de demande formelle de retrait d'une quelconque décision et que le délai de recours contentieux n'a ainsi pas été conservé ;

-les requérants contestent uniquement la délibération du conseil municipal du 17 novembre 2022 et le rejet implicite de leur recours gracieux à l'encontre de celle-ci, et non pas la décision de préemption faisant véritablement grief, qui a formellement été prise par le maire le 21 novembre 2022 puis selon courrier de notification du 28 novembre 2022, de sorte que leurs conclusions sont mal dirigées et en tout état de cause tardives ;

-la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite dès lors que la décision de préemption litigieuse a été prise dans le cadre d'un projet d'aménagement urbain de la place de la mairie, qu'il était nécessaire de procéder à l'acquisition dans les meilleurs délais afin de pallier l'insuffisance de l'offre de logements et de satisfaire la forte demande actuellement constatée sur la commune, enfin qu'il convenait de préserver les locaux destinés à accueillir les services administratifs et touristiques essentiels de la commune dans des conditions convenables ;

-au surplus, elle a récemment eu connaissance de la présence de mérule au sein des locaux voisins et donc au sein du bâtiment implanté sur les parcelles en cause et il était donc nécessaire d'intervenir rapidement afin, d'une part, d'être certain de la viabilité des locaux nécessaires au projet d'aménagement et, d'autre part, de préserver la salubrité des bâtiments du centre-bourg ;

-le maire ne s'est pas dessaisi de sa compétence dès lors qu'il a effectivement signé tant la déclaration d'intention d'aliéner que la notification et qu'il a seulement entendu coopérer avec le conseil municipal avant d'exercer sa compétence, enfin, qu'il a expressément pris un arrêté confirmatif, daté du 6 avril 2023, dans la continuité de ses précédentes décisions ;

-en tout état de cause, la déclaration d'intention d'aliéner adressée en date du 7 novembre 2022 est à la fois erronée et incomplète en ce que, d'une part, elle mentionne que les locaux des parcelles préemptées seraient inoccupés, d'autre part, qu'aucun diagnostic relatif à la présence de mérule n'a été mentionné et annexé à la dite déclaration, enfin qu'elle ne mentionne pas non plus l'exploitation du rez-de-chaussée dans le cadre d'un ou plusieurs baux, dont la teneur est donc passée sous silence, a minima s'agissant du local occupé par l'office de tourisme, de sorte que le délai imparti de deux mois pour préempter n'a pas couru et que le maire était encore parfaitement compétent ratione temporis pour prendre l'arrêté confirmatif du 6 avril 2023, lequel n'est pas contesté ;

-et qu'aucun des autres moyens de la requête n'est fondé.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2301673 enregistrée le 29 mars 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. E pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 avril 2023, en présence de Mme Guérin, greffière d'audience :

-le rapport de M. E,

-les observations de Me Foucard, substituant Me Lapuelle, représentant M. F et Mme D, qui a repris ses écritures et a notamment indiqué que l'intérêt de la commune à préempter le bien en cause est très contestable de même que l'argument invoqué en défense tenant à la présence de mérules, a particulièrement insisté sur le fait que le conseil municipal n'était pas compétent pour décider de cette préemption et que la tentative de régularisation par l'arrêté du maire du 6 avril 2023 apparaît hors délai, a également affirmé que la note annexe à la déclaration d'intention d'aliéner était bien jointe à cet acte et qu'elle mentionnait l'existence de deux baux locatifs, dont l'un au bénéfice de la commune elle-même, ajoutant que rien n'obligeait à faire état, dans cette déclaration d'intention d'aliéner, de la présence d'une exploitation en rez-de-chaussée de l'immeuble, et que le diagnostic mérules ne s'imposait pas dès lors que le bien en cause est en dehors du périmètre, enfin en indiquant que le projet de la commune de " maison des usagers " pourrait trouver une autre localisation,

-et les observations de Me Vimini, représentant la commune de Salles-Curan, qui a repris ses écritures en rappelant notamment que le recours contre la décision de préemption est tardif dès lors que le recours gracieux formé par les requérants ne comportait pas une demande expresse de retrait de cette décision et n'a donc pu conserver le délai de recours contentieux, en réaffirmant, s'agissant du moyen tiré de l'incompétence, que le maire de cette petite commune a simplement entendu recueillir l'assentiment du conseil municipal et qu'il a en réalité expressément décidé, lui-même, cette préemption ainsi qu'il ressort des mentions portées dans le cadre de l'imprimé de la déclaration d'intention d'aliéner, enfin, s'agissant de la condition tenant à l'urgence, en affirmant que la commune a intérêt à mener rapidement le projet à bien notamment au motif que les baux locatifs en cours risquent d'être résiliés.

La clôture de l'instruction a été différée au 19 avril 2023 à 12h00.

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces versées dans l'instance que M. F et Mme D ont signé le 4 novembre 2022 avec la SCI La charmille et Mme A un compromis de vente concernant un bâtiment à usage mixte d'habitation et professionnel cadastré AM 758 et AM 761 sur le territoire de la commune de Salles-Curan, place de la mairie. Leur notaire a transmis à la commune une déclaration d'intention d'aliéner datée du 7 novembre 2022. Par la présente requête, ils demandent la suspension de l'exécution de la délibération du conseil municipal de Salles-Curan du 17 novembre 2022 portant décision de préempter ce bien ainsi que de celle de leur recours gracieux formé contre cette décision.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

Sur la tardiveté alléguée de la requête en annulation et les conséquences sur la recevabilité de la requête en référé :

3. Lorsque la demande d'annulation d'une décision administrative faisant l'objet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est entachée d'une irrecevabilité insusceptible d'être couverte en cours d'instance, il appartient au juge des référés, saisi en défense d'un moyen tiré de cette irrecevabilité ou soulevant d'office un tel moyen dans le cas où elle ressort des pièces du dossier qui lui est soumis, de rejeter la demande de suspension comme non fondée.

4. En premier lieu, il ressort des énonciations-mêmes de la lettre du 25 janvier 2023 adressée au maire de Salles-Curan par le conseil de M. F et Mme D, ayant pour objet " recours gracieux contre la décision de préemption prise en application des dispositions de l'article R. 212-8b du code de l'urbanisme ", qu'ils " contestent cette décision et soutiennent que celle-ci est entachée d'illégalité ". Par ailleurs, cette lettre qui développe de nombreux moyens de légalité externe et interne se conclut par la phrase " ainsi, la décision de préemption litigieuse méconnait les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme et doit être annulée ". La commune n'est dès lors pas fondée à soutenir que, faute pour les intéressés d'avoir présenté dans leur recours gracieux une demande formelle de retrait d'une quelconque décision, le délai de recours contentieux n'a pu être conservé et qu'en conséquence, la requête au fond qu'ils ont formée serait tardive.

5. En second lieu, il ressort des énonciations de la délibération du 17 novembre 2022 du conseil municipal de Salles-Curan ayant pour objet " aliénation des parcelles AM 758 et AM 761 " que le maire a informé le conseil municipal qu'il avait réceptionné une déclaration d'intention d'aliéner concernant ces parcelles et lui a proposé de les acquérir après avoir développé les arguments justifiant cette proposition. Par cette délibération, le conseil municipal a expressément " décidé de faire valoir son droit de préemption des parcelles AM 758 et AM 761 " et a autorisé le maire à signer l'acte à intervenir pour l'acquisition desdites parcelles. Il ne ressort pas des pièces versées dans l'instance que cette délibération aurait été retirée. Cet acte, qui a au demeurant été notifié à M. F et Mme D par lettre du maire de Salles-Curan datée du 28 novembre 2022, doit dès lors être regardé comme portant décision de préemption des biens en cause et le moyen opposé en défense tiré de ce que la requête en annulation serait mal dirigée au motif que la seule décision de préemption faisant effectivement grief a formellement été prise par le maire le 21 novembre 2022 doit dès lors être écarté. Par ailleurs, le recours gracieux formé par les intéressés contre la délibération du conseil municipal du 17 novembre 2022, laquelle était annexée à la lettre du maire du 28 novembre 2022 qui leur a été notifiée le 29 novembre 2022, a lui-même été notifié à la commune le 29 janvier 2023, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Ce recours au fond, déposé par M. F et Mme D le 29 mars 2023, n'est donc pas tardif.

6. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 3 ci-dessus, l'éventuelle irrecevabilité pour tardiveté de la requête au fond ne pourrait avoir pour conséquence que le rejet de la demande de suspension comme non fondée, et non pas pour irrecevabilité. La fin de non-recevoir soulevée en ce sens par la commune doit dès lors être écartée.

Sur la condition tenant à l'urgence :

7. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire ou le délégataire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. A ce titre, il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

8. En l'espèce, les arguments invoqués en défense par la commune, soit le fait qu'existe un projet d'aménagement urbain de la place de la mairie, que l'acquisition des parcelles en cause a pour objectif de lui permettre d'utiliser les locaux du 1er étage aux fins de logements afin de pallier une insuffisance de l'offre et satisfaire à la forte demande actuellement constatée, enfin qu'elle a récemment eu connaissance de la présence de mérule au sein des locaux voisins et par conséquent, au sein du bâtiment implanté sur les dites parcelles, sont insuffisamment pertinents pour permettre de renverser la présomption d'urgence. La condition tenant à l'urgence doit dès lors être regardée comme étant remplie.

Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

9. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, : " Le maire peut, () par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; () ". Aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 2122-23 du même code : " Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation ". L'article L. 211-2 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales () emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. () " Le premier alinéa de l'article L. 213-3 du même code dispose que : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de prendre à tout moment une délibération mettant fin explicitement à cette délégation, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire afin d'acquérir des biens au profit de celle-ci.

10. Il ressort des pièces versées dans l'instance que par délibération du 26 mai 2020, le conseil municipal de Salles-Curan a délégué au maire de la commune la compétence relative aux droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire. Et ainsi qu'il a été dit au point 5 ci-dessus, la délibération du 17 novembre 2022 du conseil municipal de Salles-Curan doit être regardée comme portant décision de préemption des parcelles AM 758 et AM 761 dont M. F et Mme D s'étaient portés acquéreurs. Il ne ressort pas des pièces versées dans l'instance que cette délibération aurait été retirée ni que le conseil municipal aurait pris une nouvelle délibération mettant fin explicitement à la délégation consentie au maire pour exercer au nom de la commune le droit de préemption urbain. Par ailleurs, la mention apposée en date du 21 novembre 2022 par le maire de Salles-Curan dans le " cadre réservé au titulaire du droit de préemption " de l'imprimé de déclaration d'intention d'aliéner, qui ne fait qu'indiquer que " la commune souhaite faire valoir son droit de préemption " sur les parcelles en cause et qui fait expressément référence à cet effet à une " décision " du conseil municipal du 17 novembre 2022 en précisant le numéro de la délibération en question, ne saurait tenir lieu de décision de préemption qu'il aurait lui-même prise. En conséquence, l'arrêté du 6 avril 2023, par lequel le maire de Salles-Curan décide cette fois expressément d'acquérir les biens en cause par voie de préemption, ne saurait être regardé comme un acte confirmatif de cette prétendue décision de préemption du 21 novembre 2022 et ne peut, en tout état de cause, se substituer à la délibération du conseil municipal du 17 novembre 2022.

11. En l'état de l'instruction, sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération contestée du 17 novembre 2022 les moyens tirés de ce que le conseil municipal n'avait pas compétence pour prendre cette décision du fait de la délégation de pouvoir qu'il avait consentie au maire en matière de préemption et de l'absence d'un projet antérieur impliquant l'utilisation des parcelles préemptées.

12. En revanche, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen ne paraît susceptible, en l'état de l'instruction, de fonder la suspension demandée.

13. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies et, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le transfert de propriété ait eu lieu, il y a lieu, conformément aux conclusions des requérants, de suspendre l'exécution de la délibération du conseil municipal de Salles-Curan du 17 novembre 2022 ainsi que celle de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur requête au fond, en tant seulement qu'elle permet à la commune de disposer du bien et d'en user dans des conditions qui rendrait difficilement réversible la décision de préemption, la présente ordonnance ne faisant pas obstacle à la signature de l'acte authentique et au paiement du prix d'acquisition.

Sur les frais liés au litige :

14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge M. F et Mme D, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Salles-Curan demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Salles-Curan une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. F et Mme D et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la délibération du conseil municipal de Salles-Curan du 17 novembre 2022 ainsi que celle de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux sont suspendues jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête n° 2301673, en tant seulement qu'elle permet à la commune de Salles-Curan de disposer du bien et d'en user dans des conditions qui rendrait difficilement réversible la décision de préemption, la présente ordonnance ne faisant pas obstacle à la signature de l'acte authentique et au paiement du prix d'acquisition.

Article 2 : La commune de Salles-Curan versera à M. F et Mme D la somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Salles-Curan présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de M. F et Mme D est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C F, à Mme B D, à la commune de Salles-Curan, à la SCI La charmille et à Mme G A.

Fait à Toulouse, le 21 avril 2023.

Le juge des référés,

B. E

La greffière,

S. GUERIN

La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,