Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2303645

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 juin 2023, l'association Urba Terra, représentée par Me Jorion, demande à la juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 6 mars 2023 par laquelle la maire d'Albi a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées EZ 0241, EZ 0243, EZ, 0244, EZ 0245, EZ 0250, HK 0033, HK 0034, HK 0273, EZ 0228, situées Le Gô Bellerive, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 20 avril 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Albi la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'elle détient la qualité d'acquéreur évincé et bénéficie ainsi de la présomption existant en matière de préemption ; la commune d'Albi n'invoque aucune urgence quant à la réalisation rapide du projet ; elle dispose de la qualité de locataire dès lors que le bail conclu le 25 avril 2018 avec la Fondation Saint-Martin a été tacitement renouvelé pour trois ans le 25 avril 2021 ; la commune d'Albi, devenue propriétaire, pourra disposer librement du bien préempté en application de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme, et ainsi mettre fin aux contrats qui la lient avec la Fondation Saint-Martin et l'expulser ;

- il existe des moyens propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* elle a été prise par une autorité incompétente ; la communauté d'agglomération de l'Albigeois n'a pas régulièrement délégué sa compétence à la maire de la commune d'Albi ; il appartient à la commune d'Albi de produire la délibération du 9 juillet 2020, de la communauté d'agglomération de l'Albigeois portant délégation d'attribution à la présidente pour exercer les droits de préemption, la délibération du 14 février 2023 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois autorisant sa présidente à déléguer l'exercice du droit de préemption et l'arrêté du 21 juillet 2020 de la présidente de la communauté d'agglomération de l'Albigeois donnant délégation à Mme A en matière de droit de préemption urbain, et de justifier que ces actes ont été régulièrement publiés et adressés au contrôle de légalité ; la délibération du 14 février 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois autorise sa présidente à déléguer l'exercice du droit de préemption est postérieure à l'arrêté du 21 juillet 2020 par lequel la présidente de la communauté d'agglomération de l'Albigeois a donné délégation à Mme A en matière de droit de préemption urbain ; il appartient à la commune de produire la délibération du conseil municipal d'Albi du 3 juillet 2020 autorisant sa maire à exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme et de justifier de sa publication régulière et de sa transmission au contrôle de légalité ; la décision du 2 mars 2023 par laquelle la vice-présidente de la communauté d'agglomération de l'Albigeois a délégué à la commune d'Albi le droit de préemption sur les parcelles situées Le Gô Bellerive a été publiée et adressée au contrôle de légalité le 6 mars 2023 soit le jour où la maire d'Albi a exercé son droit de préemption urbain alors que, en application de l'article L. 221-1 du code des relations entre le public et l'administration, un acte règlementaire n'entre en vigueur que le lendemain du jour de l'accomplissement de ces formalités et que, par conséquent, la décision du 2 mars 2023 n'est entrée en vigueur que le 7 mars 2023 ;

* la décision attaquée est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne précise pas comment et à quelle fin le patrimoine bâti sera mis en valeur ; la nature du projet n'est pas précisée ;

* il appartient à la commune d'Albi d'établir que le droit de préemption a été régulièrement institué sur le territoire de la commune et de justifier de l'accomplissement des formalités prévues par les articles R. 211-2 et R. 211-3 du code de l'urbanisme, à défaut de quoi la décision attaquée serait dépourvue de base légale ;

* elle est illégale en ce qu'elle a porté sur des parcelles situées en zone A et N alors que le droit de préemption urbain ne peut être institué et exercé que sur les seules zones urbaines et d'urbanisation future, ce qui entache d'illégalité l'ensemble de la décision en raison de son caractère indivisible ;

* les objectifs poursuivis par la décision attaquée n'entrent pas dans le champ de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; la volonté de sauvegarder une maison n'est pas assimilable à une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 pas plus que la sauvegarde ou la mise en valeur d'espaces naturels ;

* la décision attaquée ne correspond à aucun projet réel et précis de la commune d'Albi sur le bien en cause.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2023, la Fondation Saint-Martin, représentée par Me Puech-Coutouly, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Urba Terra la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la promesse de vente qu'elle a signée le 23 décembre 2022 avec l'association requérante est caduque depuis le 21 avril 2023, l'intéressée n'ayant pas justifié avoir, avant cette date, réalisé les conditions suspensives tenant au financement de l'acquisition ; par ailleurs, la promesse de vente comporte une clause intitulée " réserve du droit de préemption " qui prévoit que la promesse de vente ne produira pas ses effets entre les parties et ce même en cas d'annulation de la préemption ou de renonciation ultérieure à l'exercice de ce droit de la part de son bénéficiaire ; ainsi, à supposer que la décision de préemption soit illégale, la promesse de vente n'en demeure pas moins caduque ;

- l'association Urba Terra n'est pas fondée à invoquer un risque d'éviction dès lors qu'elle est occupante sans droit ni titre des lieux depuis le 25 avril 2021, ainsi qu'il résulte des motifs d'une décision de la Cour d'appel de Toulouse du 9 février 2022, et que la fondation, par un courrier du 20 janvier 2021, lui a donné congé à compter du 24 avril 2021 et dénoncé tout renouvellement tacite du contrat ; l'association Urba Terra fait l'objet d'une procédure d'expulsion.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2023, la commune d'Albi, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Urba Terra la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que, d'une part, la promesse de vente étant caduque, l'association Urba Terra ne dispose plus d'aucun droit à l'égard de la Fondation Saint-Martin et que, d'autre part, elle a été déclarée occupante sans droit ni titre des parcelles préemptées à compter du 25 avril 2021 par une décision de la Cour d'appel de Toulouse du 9 février 2022 ; par ailleurs, la vente est entachée de nullité, la déclaration d'intention d'aliéner étant, à plus d'un titre, irrégulière, ce qui a conduit la commune à délivrer assignation aux fins de voir déclarer nulle et de nul effet cette déclaration et une procédure devant le Tribunal judiciaire d'Albi est pendante ;

- dès lors que du fait d'une déclaration d'intention d'aliéner " biaisée ", la collectivité a été conduite à exercer un droit de préemption uniforme sur l'ensemble des parcelles, la décision de préemption peut être contestée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête n° 2303651 enregistrée le 26 juin 2023, par laquelle l'association Urba Terra demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Poupineau, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue le 10 juillet 2023 à 10 heures en présence de M. Subra de Bieusses greffier d'audience :

- le rapport de Mme Poupineau, juge des référés,

- les observations de Me Jorion, représentant l'association Urba Terra, qui reprend en les précisant les moyens de la requête et fait, en outre, valoir qu'en ce qui concerne la condition tenant à l'urgence, aucun élément n'indique qu'il y aurait urgence pour la commune d'Albi à acquérir les parcelles en cause ; la décision de préemption est entachée de trois illégalités flagrantes,

- les observations de Me Courrech, représentant la commune d'Albi, qui fait valoir qu'en cas de suspension de la décision de préemption, la promesse de vente consentie par la fondation Saint-Martin est caduque et celle-ci ne souhaite pas poursuivre la vente avec l'association Urba Terra ;

- et les observations de Me Vallereau, substituant Me Puech, représentant la Fondation Saint-Martin.

La clôture de l'instruction a été différée au 11 juillet 2023 à 12 heures.

Par un mémoire enregistré le 10 juillet 2023, la Fondation Saint-Martin produit le courrier par lequel son président refuse de poursuivre ou de renouveler la vente des parcelles au profit de l'association Urba Terra.

Par un mémoire enregistré le 11 juillet 2023 à 11 heures 48, l'association Urba Terra conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens et fait valoir, en outre, que la commune d'Albi a reconnu pendant l'audience que la décision de préemption contestée était illégale. Le président de la communauté ne peut, à lui seul, revenir sur la délibération de l'assemblée générale de la fondation du 17 août 2022, qui l'avait autorisé à vendre à l'association Urba Terra les parcelles en cause ; contrairement à ce qu'indique le courrier de la Fondation Saint-Martin, elle avait réuni les fonds nécessaires à l'acquisition des terrains avant le 21 avril 2022, mais la décision de préemption datant du 6 mars 2022, il n'était plus nécessaire d'en justifier, de sorte que ce n'est pas l'absence de justification des fonds qui a entrainé la caducité de la promesse ; en tout état de cause, les parties peuvent mener la vente à son terme mais n'y sont pas obligées et il n'appartient pas au juge des référés d'anticiper le fait de savoir si les parties vont ou non finalement conclure la vente.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Urba Terra a signé le 23 décembre 2022 une promesse de vente avec la Fondation Saint-Martin en vue de l'acquisition d'un ensemble de parcelles d'une superficie totale de 29 615m², situées Le Gô Bellerive à Albi, et cadastrées EZ 0241, EZ 0243, EZ, 0244, EZ 0245, EZ 0250, HK 0033, HK 0034, HK 0273, EZ 0228. La déclaration d'intention d'aliéner afférente à ces parcelles a été établie le 3 janvier 2023 et, par une décision du 6 mars 2023, la maire d'Albi a exercé le droit de préemption urbain sur ces parcelles au prix de 150 000 euros renseigné dans la déclaration d'intention d'aliéner. Par un courrier du 20 avril 2023, l'association Urba Terra a présenté un recours gracieux à l'encontre de cette décision. Par la présente requête, l'association Urba Terra demande à la juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision de la maire d'Albi du 6 mars 2023 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

3. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Ainsi, l'association Urba Terra bénéficie, en sa qualité d'acquéreuse évincée, d'une telle présomption. La commune d'Albi ne fait état d'aucune circonstance particulière caractérisant la nécessité pour elle de réaliser rapidement le projet qu'elle envisagerait sur les parcelles objets de la préemption contestée. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que la Fondation Saint-Martin aurait renoncé à toute aliénation des parcelles considérées. Ainsi, la circonstance que le compromis de vente comporte des conditions suspensives relatives au financement de l'acquisition qui, selon les défenderesses n'auraient pas été réalisées, ainsi qu'une clause de caducité dont le délai serait atteint ou encore " une réserve du droit de préemption " stipulant que la promesse de vente ne produira pas ses effets entre les parties et ce même en cas d'annulation de la préemption ou de renonciation ultérieure à l'exercice de ce droit de la part de son bénéficiaire, n'est pas, par elle-même, de nature à priver de son caractère d'urgence la suspension de l'exécution de la décision de préemption attaquée. Enfin, si la commune d'Albi fait valoir que la déclaration d'intention d'aliéner établie pour ces parcelles est affectée d'irrégularités substantielles et qu'elle a introduit une action devant le tribunal judiciaire d'Albi afin que soit ordonné la nullité de cette déclaration, il ne résulte pas de l'instruction que le tribunal judiciaire statuera, à brève échéance, sur cette action. Par suite, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie.

En ce qui concerne l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de préemption :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement () ". Aux termes de l'article L. 211-1 de ce code : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser () ".

5. Il résulte des dispositions précitées des articles que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, si elles justifient à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. Le juge de l'excès de pouvoir vérifie si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit.

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. / Un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l'accomplissement des formalités prévues au premier alinéa, sauf à ce qu'il en soit disposé autrement par la loi, par l'acte réglementaire lui-même ou par un autre règlement. () ".

7. En l'état de l'instruction, les moyens soulevés par l'association Urba Terra et tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision de préemption prise le 6 mars 2023 alors que la décision du 2 mars 2023 de la vice-présidente de la communauté d'agglomération de l'albigeois déléguant à la commune d'Albi le droit de préemption, affichée le 6 mars 2023, n'était pas encore entrée en vigueur, de ce que la commune d'Albi ne justifie pas avoir régulièrement instauré le droit de préemption urbain préalablement à l'arrêté du 6 mars 2023, la délibération instituant le droit de préemption n'ayant pas fait l'objet d'une publicité régulière, de ce que la maire a exercé le droit de préemption urbain sur des parcelles situées en zone A et N en méconnaissance de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, de ce que la sauvegarde ou la mise en valeur d'espaces naturels n'est pas au nombre des opérations d'aménagement visées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et de ce que la réalité du projet poursuivi par la commune n'est pas établie, sont de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée par laquelle la commune d'Albi a exercé le droit de préemption urbain.

8. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens susvisés de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

9. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Urba Terra est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision du 6 mars 2023 par laquelle la maire d'Albi a exercé son droit de préemption urbain sur parcelles cadastrées EZ 0241, EZ 0243, EZ, 0244, EZ 0245, EZ 0250, HK 0033, HK 0034, HK 0273, EZ 0228, situées Le Gô Bellerive et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Terra Urba, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes que la commune d'Albi et la Fondation Saint-Martin demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Albi la somme de 1 000 euros à verser à l'association Terra Urba sur le fondement des mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 6 mars 2023 par laquelle la maire d'Albi a exercé son droit de préemption urbain sur parcelles cadastrées EZ 0241, EZ 0243, EZ, 0244, EZ 0245, EZ 0250, HK 0033, HK 0034, HK 0273, EZ 0228, situées Le Gô Bellerive et de la décision implicite de rejet du recours gracieux de l'association Urba Terra est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de ces décisions.

Article 2 : La commune d'Albi versera une somme de 1 000 euros à l'association Urba Terra au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Albi et la Fondation Saint-Martin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Urba Terra, à la fondation Saint-Martin et à la commune d'Albi.

Fait à Toulouse, le 19 juillet 2023.

La juge des référés,

V. PoupineauLe greffier,

F. Subra de Bieusses

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,