Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2305144

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 24 août 2023 et le 11 septembre 2023, la société Hivory, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution des décisions implicites du maire de Graulhet portant rejet de sa demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite concernant son projet d'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé 7 rue Georges Ravari sur le territoire de cette commune ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Graulhet de lui délivrer, à titre provisoire, le certificat attestant d'une décision de non-opposition tacite née le 12 mai 2023 pour le projet décrit dans la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 81 105 23 T0084 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Graulhet la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-les opérateurs de téléphonie mobile ainsi que les " tower companies ", dont elle fait partie, se voient reconnaître par la jurisprudence une urgence à voir suspendus les effets de décisions d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire considérant l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, également les intérêts propres des uns et des autres, en l'espèce ceux de la société SFR et les siens dès lors qu'elles sont toutes deux soumises à des engagements et obligations, en particulier pour ce qui concerne l'opérateur vis-à-vis du cadre des cahiers des charges de l'ARCEP qui lui impose une couverture du territoire français et de la population métropolitaine et de qualité en 3G, 4G et 5G ;

-en tant que pétitionnaire et cocontractant de SFR, elle peut se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ainsi que des obligations de l'opérateur posées par l'Arcep et justifier, pour cette seule raison, de l'urgence au regard des obligations pesant sur ce dernier ;

-le refus en litige est de nature à nuire de façon grave et irréversible à ses intérêts propres ;

-le territoire voisin du projet n'est pas ou insuffisamment couvert par le réseau propre de téléphonie mobile ;

- les décisions tacites du maire de Graulhet qui portent à la fois rejet de la demande de certificat de non-opposition et, par suite, rejet du dossier de déclaration préalable, lui font grief dès lors qu'elles ne l'autorisent pas à mettre en œuvre les travaux décrits dans le dossier de déclaration préalable et font obstacle à la réalisation du projet et il y a donc urgence pour elle à en obtenir la suspension et à obtenir l'injonction à délivrer le certificat sollicité ;

-la preuve de la relation contractuelle entre elle et l'opérateur n'est pas nécessaire pour justifier de l'urgence dans ce type de contentieux ;

-les cartes établies par l'ARCEP elle-même reposent sur des simulations et n'ont ni portée réglementaire ni de valeur probante particulière et encore moins de valeur contractuelle, seul l'opérateur disposant des données techniques pour établir ces cartes au regard de ses installations propres ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées :

-elle a déposé son dossier de déclaration préalable le 12 avril 2023 et celui-ci comportait l'ensemble des pièces exigées par les dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ;

-les demandes de précisions adressées au pétitionnaire par le maire de Graulhet, qui visaient à ce qu'il précise s'il bénéficiait d'une servitude de passage et, dans l'affirmative, à ce qu'il la matérialise sur le plan de masse, ou sinon, à ce qu'il déclare le terrain d'assiette du chemin d'accès comme relevant de l'unité foncière du projet, n'étaient pas requises dans la mesure où, d'une part, la commune disposait des renseignements et pièces exigés par le code de l'urbanisme, l'article R. 431-9 qui prévoit que lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder n'étant applicable qu'aux seuls permis de construire, d'autre part, les éléments produits suffisaient à comprendre que l'accès à la voie publique se faisait par le biais d'une servitude de passage sur les parcelles 144 et 214, lesquelles n'étaient pas mentionnées en tant que terrain d'assiette du projet alors que le chemin d'accès, dont il n'est pas contesté qu'il était suffisant, était bien matérialisé, de sorte que le dossier était donc complet ;

-la demande de pièces était ainsi sans incidence sur le délai d'instruction de sa demande, lequel courait à compter du 12 avril 2023 pour prendre fin le 12 mai 2023, et en l'absence de notification d'un arrêté d'opposition dans ce délai, elle doit être regardée comme bénéficiaire, le 12 mai 2023, d'une décision tacite de non-opposition ;

-en tout état de cause, elle a confirmé le 16 mai 2023 que l'accès au terrain d'implantation du projet se ferait par une servitude de passage de sorte qu'une décision tacite de non-opposition est bien née au plus tard le 16 juin 2023 ;

-en vertu des dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, le maire de Graulhet était donc tenu de lui délivrer le certificat de non-opposition qu'elle a sollicité.

Par des mémoires en défense, enregistré le 9 septembre 2023 et le 11 septembre 2023, la commune de Graulhet, représentée par Me Izembard, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Hivory la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

-la société requérante s'étant vu opposer une décision d'opposition tacite à déclaration préalable et n'étant nullement bénéficiaire d'une décision de non-opposition, elle ne peut valablement invoquer une urgence à se voir délivrer un certificat attestant une non opposition tacite ;

-en tout état de cause, la société Hivory n'apporte dans l'instance aucun élément permettant d'établir ses allégations selon lesquelles elle est engagée dans la couverture du réseau de téléphonie mobile et qu'elle est contractuellement engagée avec l'opérateur SFR, rien ne permettant notamment d'établir que le pylône litigieux serait commandé par ce dernier pour la couverture de son réseau, et nul ne pouvant au demeurant plaider par procureur ;

-selon les informations consultables sur le site même de l'ARCEP, la commune de Graulhet est entièrement couverte par le réseau 3G et 4G de l'opérateur SFR ;

-dès lors que les deux plans de masse figurant au dossier ne présentaient pas, s'agissant de la question de l'accès, une totale concordance et qu'ils étaient même contradictoires, la demande d'explication qu'elle a adressée à la société Hivory dans le cadre de l'instruction de sa déclaration préalable par le biais d'une demande de pièce complémentaire, qui portait sur la question de savoir si elle disposait d'une servitude de passage, auquel cas il lui était demandé de l'indiquer sur le plan de masse, ou bien de compléter son document cerfa dans l'hypothèse où elle aurait omis de faire mention des parcelles permettant l'accès au terrain d'assiette du projet, était parfaitement légitime ;

-cette demande relève bien d'informations que doit contenir un plan de masse et dont doit disposer le service instructeur pour s'assurer que le terrain d'assiette d'un projet bénéficie d'une desserte suffisante et ce notamment pour les engins de lutte contre l'incendie et de sécurité ;

-l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme prévoit d'ailleurs, pour les permis de construire, que lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder ;

-elle n'a en aucun cas demandé la production d'un titre et n'a pas entendu, a fortiori, analyser la validité de la servitude mais a simplement demandé au pétitionnaire qu'il explique comment se fera l'accès à son projet, sachant que, au regard du plan masse, cet accès ne se fait pas depuis la voie publique ;

-cette demande de pièces complémentaires étant légitime et justifiée, elle a eu pour effet, conformément aux dispositions des articles R. 423-38 et R. 423-39 du code de l'urbanisme, d'interrompre le délai d'instruction et, faute pour la Société Hivory d'avoir produit les compléments sollicités dans le délai de 3 mois, est née le 16 mai 2023 une décision tacite d'opposition à sa déclaration préalable.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2304888 enregistrée le 10 août 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 septembre 2023, en présence de Mme Tur, greffière d'audience :

-le rapport de M. A,

-les observations de Me Bon-Julien, représentant la société Hivory, qui a repris ses écritures, en insistant particulièrement sur le fait qu'il existe bien pour la société une urgence à se voir délivrer le certificat demandé, lequel est nécessaire à l'information des tiers pour pouvoir débuter la réalisation des travaux,

-et les observations de Me Izembard, représentant la commune de Graulhet, qui a repris ses écritures, en contestant le caractère d'urgence et en confirmant qu'il y avait bien une ambiguïté dans le dossier de déclaration préalable et que le maire était donc parfaitement fondé à demander des précisions par la voie d'une demande de pièces complémentaires.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La société Hivory est spécialisée dans le déploiement et la maintenance d'infrastructures passives de télécommunications. Elle a déposé auprès des services de la commune de Graulhet, le 12 avril 2023, un dossier de déclaration de travaux pour l'installation d'une station de radiotéléphonie mobile composée d'un pylône treillis et d'une zone technique sur un terrain sis 7 rue Georges Ravari cadastré section BD n° 217 sur le territoire de cette commune. Par la présente requête, la société Hivory demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des décisions implicites du maire de Graulhet portant rejet de sa demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite concernant ce projet.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées :

3. Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-39 dudit code : " L 'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ". Selon l'article R. 424-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-13 du même code : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. ".

4. Par ailleurs, si l'autorité administrative compétente et, en cas de recours, le juge de l'excès de pouvoir doivent s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle d'assiette du projet par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne leur appartient de vérifier ni la validité de cette servitude, ni l'existence d'un titre permettant l'utilisation de la voie qu'elle dessert, si elle est privée, dès lors que celle-ci est ouverte à la circulation publique.

5. Il ressort de la visualisation des deux plans de masse produits par la société pétitionnaire dans le dossier de déclaration préalable qu'elle a déposé le 12 avril 2023 que figure, sur le premier, une succession de flèches partant de la rue Georges Ravari qui est une voie publique, longeant l'extérieur de la limite ouest de la parcelle BD n° 217, assiette du projet litigieux, positionnées sur les parcelles contiguës 144 et 214, aboutissant à la " zone de travaux " située sur cette parcelle BD n° 217. A cette succession de flèches est associée une légende, libellée " chemin d'accès depuis rue Georges Ravari ". Le second plan, intitulé " plan de cheminement énergie ", repère le coffret Enedis et figure le cheminement de la liaison électrique entre ce coffret et les installations techniques projetées. Sur ce second plan de masse, le " chemin d'accès depuis rue Georges Ravari ", également positionné au-delà de la limite de la parcelle BD n° 217, sur les parcelles 144 et 214, est représenté non plus par des flèches mais par un tracé en " aire ", laquelle est graphiquement remplie de façon identique à l'aire délimitant sur ce plan la zone de travaux du projet sur la parcelle BD n° 217. Alors que la matérialité de ce chemin d'accès n'est ni contestée, ni d'ailleurs contestable, il ne pouvait sérieusement être tiré du rapprochement de ces deux plans de masse un doute sur le fait que l'emprise de ce chemin d'accès aurait pu faire partie du terrain d'assiette du projet et aurait donc dû être déclaré à ce titre dans le formulaire cerfa du dossier de déclaration préalable.

6. Toutefois, aucune des pièces du dossier de déclaration préalable, et notamment ces deux plans de masse, ne précise que ce " chemin d'accès depuis rue Georges Ravari " serait ouvert à la circulation publique ni ne fait état de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie. Alors même que ledit dossier de déclaration préalable comportait l'ensemble des pièces requises par l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, c'est dès lors à bon droit que, par lettre du 4 mai 2023, la commune de Graulhet a demandé à la société pétitionnaire, dans le cadre de l'instruction du dossier de déclaration préalable qui lui était soumis, de préciser si elle bénéficiait d'une servitude de passage pour accéder au terrain d'assiette du projet et, le cas échéant, d'en faire mention sur le plan de masse, ce afin de s'assurer que la desserte de ce terrain était suffisante notamment pour l'accès aux engins de lutte contre l'incendie et de sécurité. Si la société Hivory, en réponse à cette demande, a objecté à juste titre qu'elle n'avait pas à produire la " servitude de passage " elle-même dès lors que ce type d'acte n'est pas au nombre des pièces listées à l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, elle a également indiqué, dans le courriel du 16 mai 2023 accompagnant ce courrier de réponse, qu'elle n'avait " aucun problème avec la servitude de passage ", en précisant qu'il s'agissait d'une servitude de droit privé. Dans ses dernières écritures dans la présente instance, la société produit d'ailleurs un extrait de la convention qu'elle a conclue le 22 mars 2023 avec le propriétaire des parcelles 144 et 214 de laquelle il ressort que ce dernier a bien consenti une servitude de passage sous seing privé.

7. Dans ces conditions, à la date du 16 juin 2023, date de l'expiration du délai d'instruction d'un mois fixé à l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme précité qui a recommencé à courir le 16 mai 2023, le dossier de déclaration préalable déposé par la société Hivory, le 12 avril 2023 doit être regardé comme étant complet, le chemin d'accès traversant les parcelles 144 et 214 desservant effectivement le projet en litige et n'apparaissant pas insuffisant pour assurer la desserte du site. Par suite apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées, le moyen soulevé par la société Hivory tiré de ce que, aucune décision expresse ne lui ayant été notifiée dans le délai d'instruction et bénéficiant en conséquence, en vertu des dispositions de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable, le maire de Graulhet était tenu de lui délivrer le certificat de non-opposition qu'elle a sollicité par application des dispositions de l'article R. 424-13.

Sur la condition tenant à l'urgence :

8. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce.

9. En l'espèce, la société Hivory, qui était initialement l'opérateur d'infrastructures mobiles passives (ou la " Tower Company " dit encore " TowerCo ") de l'opérateur de téléphonie mobile SFR, indique s'être vu confier contractuellement par cette société une mission de mise à disposition de sites pylônes destinés à accueillir ses équipements et se présente comme l'un des acteurs du programme " New deal mobile " engagé en 2018 par l'ARCEP et le Gouvernement visant à améliorer de manière localisée et significative la couverture des zones peu denses et des zones blanches. La société SFR, pour le compte de laquelle l'installation litigieuse doit donc être réalisée, a envers l'ARCEP des obligations de couverture de population, notamment à hauteur de 98% en 4G par ses installations propres à la prochaine échéance prévue en janvier 2027, leur non-respect étant susceptible de faire l'objet de sanctions. Par ailleurs, les obligations en matière de couverture de population s'expriment désormais, outre en termes quantitatifs, en termes de qualité de réseau et de débit. Par la production d'une carte simulant la couverture du réseau aux alentours du site d'implantation du pylône litigieux, la société requérante établit, sans être sérieusement contredite par la commune qui se borne à produire des cartes de couverture issues du site internet de l'ARCEP et de celui de la société SFR, dont le niveau de précision est inférieur, que le projet intéresse une partie du territoire et de la population à ce jour non suffisamment couvertes par le réseau 4G de l'opérateur permettant ainsi, par un maillage plus serré de relais destiné à éviter les surcharges et les indisponibilités des réseaux au regard de la consommation des clients de l'opérateur et compte tenu de la densité de population, de respecter les obligations en termes de qualité. En tant que cocontractante de la société SFR, et en sa qualité propre de pétitionnaire de la décision d'urbanisme en cause, la société Hivory peut ainsi se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile mais également des obligations imposées à l'opérateur par l'ARCEP. Dans ces conditions, et dès lors que la possession du certificat sollicité permet à son détenteur de justifier expressément vis-à-vis des tiers de l'obtention d'une décision de non-opposition tacite à déclaration préalable, la condition d'urgence exigée par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

10. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, d'ordonner la suspension de l'exécution des décisions implicites du maire de Graulhet portant rejet de la demande de la société Hivory tendant à la délivrance d'un certificat de non-opposition tacite concernant son projet d'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé 7 rue Georges Ravari sur le territoire de cette commune.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

11. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Graulhet de délivrer à la société Hivory, à titre provisoire, le certificat attestant d'une décision de non-opposition tacite née le 12 mai 2023 pour le projet décrit dans la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 81 105 23 T0084 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance.

Sur les frais liés au litige :

12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge la société Hivory, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Graulhet demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Graulhet une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Hivory et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution des décisions implicites du maire de Graulhet portant rejet de la demande de la société Hivory tendant à la délivrance d'un certificat de non-opposition tacite concernant son projet d'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé 7 rue Georges Ravari sur le territoire de cette commune est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint à au maire de la commune de Graulhet de délivrer à la société Hivory, à titre provisoire, le certificat attestant d'une décision de non-opposition tacite née le 12 mai 2023 pour le projet décrit dans la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 81 105 23 T0084 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : la commune de Graulhet versera à la société Hivory une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Hivory et à la commune de Graulhet.

Fait à Toulouse, le 15 septembre 2023.

Le juge des référés,

B. A

La greffière,

P. TUR

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,