Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 septembre 2023, le 10 novembre 2023 et le 23 juin 2025, M. A... B..., l’indivision B... et Mme C... B..., représentés par Me Gautier, doivent être regardés comme demandant au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le maire de la commune de Larra a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal de cette commune l’abrogation de la délibération du 1er juillet 2021 approuvant la révision du plan local d’urbanisme de cette commune en ce que cette délibération ne classe pas, dans leur intégralité, les parcelles cadastrées section ZO n°40 et 103 en zone constructible ;
2°) d’enjoindre à la commune de Larra de classer intégralement ces parcelles en zone constructible dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de ladite commune une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la délibération du 1er juillet 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Larra a été prise à la suite d’une enquête publique qui s’est déroulée en méconnaissance des exigences des articles R. 123-10 et L. 123-13 du code de l’environnement ;
- le rapport de présentation de ce PLU est insuffisant au regard de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;
- cette délibération du 1er juillet 2021 méconnaît l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme ;
- elle méconnaît l’article R. 104-28 du code de l’urbanisme ;
- le classement en zone A d’une partie des parcelles en cause met en évidence une incompatibilité du PLU avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale Nord Toulousain ;
- ce classement est incohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme ;
- ce classement est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
- compte tenu des illégalités entachant cette délibération du 1er juillet 2021, le maire de Larra était tenu de faire droit à la demande d’abrogation partielle dont il était saisi.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2025, la commune de Larra, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les moyens de procédure soulevés par la voie de l’exception sont inopérants ;
- le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation liée au classement des parcelles en cause a déjà été examiné par le tribunal administratif de Montpellier et est, par suite, irrecevable au regard de l’autorité absolue de chose jugée ;
- aucun des moyens soulevés n’est fondé.
Par ordonnance du 24 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 juillet suivant.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Camorali ;
- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;
- les observations de Me Gautier, avocat de M. B... et autres ;
- et les conclusions de Me Sire, substituant Me Dunyach, avocat de la commune de Larra.
Considérant ce qui suit :
Par la présente instance, M. B... et autres doivent être regardés comme demandant l’annulation de la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le maire de la commune de Larra a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal de cette commune l’abrogation de la délibération du 1er juillet 2021 approuvant la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de cette commune en ce que cette délibération ne classe pas, dans leur intégralité, les parcelles cadastrées section ZO n°40 et 103 en zone constructible.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. (…) ».
En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d’un acte réglementaire intervenant après l’expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l’exception ou sous la forme d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l’abroger, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.
Compte tenu du principe rappelé au point précédent, M. B... et autres ne peuvent utilement invoquer, à l’appui de leurs conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à leur demande d’abrogation partielle du PLU révisé le 1er juillet 2021, les moyens tirés de ce que l’enquête publique a été conduite dans des conditions méconnaissant les articles R. 123-10 et L. 123-13 du code de l’environnement, de l’insuffisance du rapport de présentation au regard des exigences de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, de l’insuffisance du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) au regard de l’article L. 151-5 du même code et de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 104-28 du même code.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (…) ».
Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
Alors qu’il résulte des principes rappelés au point précédent que la compatibilité du PLU avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) doit s’apprécier à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, le seul classement en zone agricole d’une partie des parcelles cadastrées ZO n°40 et 103, dont la superficie ne représente qu’une infime proportion du territoire communal et alors que l’autre partie des parcelles est classée en zone urbaine, ne saurait révéler, en l’absence de circonstances particulières, une incompatibilité avec les objectifs quantitatifs fixés en termes de création de logements par le SCoT Nord Toulousain. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité entre le PLU révisé de la commune de Larra et le SCoT Nord Toulousain doit être écarté.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. L’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
Si le PADD du PLU litigieux contient un axe n°2 « Larra, territoire accueillant & solidaire » qui fixe des objectifs de densification du tissu existant et de comblement des dents creuses, ce projet contient également un axe n°1 « Larra, territoire durable & préservé », lequel fait apparaître les parcelles litigieuses au sein d’un espace où l’interface entre agriculture et urbanisation est à consolider. Dans ces conditions, et alors, en tout état de cause, que le seul classement d’une partie des parcelles cadastrées ZO n°40 et 103 en zone A ne saurait, en l’absence de circonstances particulières, contrarier, à lui seul, les orientations générales du PADD, le moyen tiré de l’incohérence de ce classement au regard dudit projet doit être écarté.
En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».
Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées ZO n°40 et 103 se situent au niveau d’un hameau, lui-même situé à l’extrémité ouest de la commune de Larra, et entouré de vastes parcelles à vocation essentiellement agricole. S’il ressort des pièces du dossier que la partie nord des parcelles litigieuses a été classée en zone urbanisée, ce classement répond aux objectifs du PADD de densification du tissu urbain existant et de création d’une limite entre espaces agricoles et urbains, la limite sud de la partie urbanisée de ces parcelles se faisant en continuité de la limite des parcelles voisines, déjà urbanisées. Dans ces conditions, le classement en zone agricole du reste des parcelles cadastrées ZO n°40 et 103 répond à l’objectif de limitation de la consommation des espaces agricoles. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de ce moyen, M. B... et autres ne sont pas fondés à soutenir que le classement d’une partie de leurs parcelles en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.
Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 1er juillet 2021 en ce qu’elle approuve le classement d’une partie des parcelles cadastrées ZO n°40 et 103 en zone A n’est pas entachée d’illégalité. Par suite, M. B... et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le maire de Larra a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal de cette commune l’abrogation, dans cette mesure, de cette délibération. En outre, le rejet des conclusions à fin d’annulation entraîne, par voie de conséquence, celui des conclusions à fin d’injonction.
Sur les frais de l’instance :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Larra, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Larra et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... et autres est rejetée.
Article 2 : M. B... et autres verseront une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la commune de Larra au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., représentant unique des requérants en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Larra.
Délibéré après l’audience du 27 février 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Meunier-Garner, présidente,
Mme Michel, première conseillère,
Mme Camorali, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2026.
La rapporteure,
J. CAMORALI
La présidente,
M.-O. MEUNIER-GARNER
La greffière,
B. RODRIGUEZ
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme :
La greffière en chef,