Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2305666

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 19 septembre 2023 et le 5 octobre 2023, la société Free mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) à titre principal, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2023 du maire de la commune de Labastide-Saint-Sernin portant opposition à la déclaration préalable n° DP 31252 23 B0019 pour l'implantation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis lieudit " Le Delphi " et, à titre subsidiaire, au cas où l'existence d'une décision tacite de non-opposition ne serait pas admise, d'enjoindre principalement, au maire de Labastide-Saint-Sernin de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, subsidiairement, de procéder à une nouvelle instruction de sa déclaration préalable en prenant une décision dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Labastide-Saint-Sernin la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-la décision contestée porte atteinte à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile ;

-cette décision porte également atteinte à ses intérêts propres, les objectifs de couverture qui lui ont été imposés par l'Etat n'étant pas encore atteints en ce qui concerne notamment les réseaux 4G et THD, et plus encore en matière de 5G ;

-la partie du territoire de la commune sur laquelle la station relais litigieuse doit être implantée n'est pas couverte par ses réseaux, et, en tout état de cause, ce territoire comporte des trous de couverture, les cartes issues du site internet de l'ARCEP dont la commune se prévaut étant insuffisamment précises et ne tenant compte ni des obstacles, ni du nombre d'utilisateurs ;

-la station relais existante, située à une distance de plus d'1,5 km de la parcelle d'assiette du projet, ne peut permettre de résorber le trou de couverture ;

-la station relais en cause est nécessaire au déploiement du réseau et la décision attaquée fait obstacle à ce qu'elle puisse lancer ses travaux ;

-la circonstance selon laquelle la commune ne figurerait pas au nombre de celles listées à l'annexe 3 du cahier des charges en matière de réseau 5G est sans incidence dès lors que les intérêts des opérateurs résultent des obligations de couverture qui leur sont imposées, elle-même ne disposant que d'une seule autorisation en matière de 5G ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

-la décision litigieuse, qui doit être requalifiée en décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable nécessairement née, en vertu des dispositions de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, à l'expiration du délai réglementaire d'instruction d'un mois à défaut de l'intervention, dans ce délai, d'une décision expresse, est intervenue en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

-en estimant, pour justifier cette décision, que l'installation technique projetée porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages et lieux avoisinants, au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels et méconnaît ainsi les dispositions de l'article 1 de la zone A et celui de la section 2 du règlement de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme, le maire de Labastide-Saint-Sernin a commis une erreur de droit ;

-faute de précisions, le motif tiré d'une prétendue méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne pourra qu'être écarté ;

-elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2023, la commune de Labastide-Saint-Sernin, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

-la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite dès lors que, pour la couverture réseau 3G et 4G, les cartes créées par la société requérante elle-même montrent que le territoire de la commune est déjà couvert par cet opérateur, du fait de la présence d'une antenne-relais lui appartenant à quelques centaines de mètres du site d'implantation du projet litigieux, et que le seul apport de cette nouvelle antenne-relais serait d'apporter du réseau dans une partie du bois de Pechbonnieu ;

-les cartes de l'ARCEP, réalisées à partir des données fournies par les opérateurs, montrent une toute autre réalité que ce qu'invoque la société Free mobile s'agissant de la couverture ;

-pour ce qui concerne les obligations dont se prévaut la société requérante relatives à la couverture du réseau 5G, la prochaine échéance est fixée au 31 décembre 2024, soit dans plus d'un an ;

-la société indique elle-même qu'elle a rempli son premier objectif puisqu'elle compte plus de 3 000 sites aujourd'hui ;

-elle n'est pas au nombre des communes prioritaires pour l'implantation des antennes-relais 5G figurant dans l'annexe 3 du cahier des charges cité par la société requérante.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2304924 enregistrée le 11 août 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 octobre 2023, en présence de Mme Tur, greffière d'audience :

-le rapport de M. A,

-les observations de Me Candelier, substituant Me Martin, représentant la société Free mobile, qui a repris ses écritures,

-et les observations de Me Marti, substituant Me Courrech, représentant la commune de Labastide-Saint-Sernin, qui a repris ses écritures.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La société Free mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2023 du maire de Labastide-Saint-Sernin portant opposition à la déclaration préalable n° DP 31252 23 B0019 pour l'implantation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis lieudit " Le Delphi ".

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

Sur la condition tenant à l'urgence :

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.

4. En l'espèce, la société Free mobile a envers l'ARCEP des obligations de couverture de population, notamment à hauteur de 98% en 4G par ses installations propres à la prochaine échéance prévue en janvier 2027, leur non-respect étant susceptible de faire l'objet de sanctions. Par ailleurs, les obligations en matière de couverture de population s'expriment désormais, outre en termes quantitatifs, en termes de qualité de réseau et de débit. Par la production de plusieurs cartes simulant la couverture du réseau aux alentours du site d'implantation du pylône litigieux, la société requérante établit, sans être sérieusement contredite par la commune de Labastide-Saint-Sernin, que le projet viendra couvrir un territoire et une population à ce jour non couverts par ses réseaux 3G, 4G et 5G. La société Free mobile peut ainsi se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile mais également des obligations imposées aux opérateurs par l'ARCEP. Dans ces conditions, la condition d'urgence exigée par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

5. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Selon l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Et aux termes de l'article R. 424-10 du même code : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique. () ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée ".

7. Il ressort des pièces versées dans l'instance que la société Free mobile a déposé effectivement son dossier de déclaration préalable à la mairie de Labastide-Saint-Sernin le lundi 15 mai 2023, date à laquelle les services de la commune en ont accusé réception. En vertu des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, ce dépôt a déclenché le délai d'instruction du dossier qui, par application de l'article R. 423-23, était d'un mois et expirait donc, dès lors qu'il n'est pas allégué que ce dossier n'était pas complet, le 15 juin 2023. Si le maire de Labastide-Saint-Sernin a certes pris, en date du 13 juin 2023, soit deux jours avant cette forclusion, un arrêté d'opposition à la déclaration préalable, cet arrêté n'a été notifié à la société Free mobile que le 16 juin 2023 ainsi qu'il ressort des mentions portées sur le document de suivi d'acheminement postal issu du site internet de La Poste qu'elle produit, date à laquelle le pli recommandé qui la contenait a été distribué à son destinataire contre sa signature, et n'est donc devenu opposable qu'à compter de cette date. Ainsi, à défaut de s'être vu notifier une décision d'opposition dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 précité, la société Free mobile est devenue bénéficiaire d'une décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans sa déclaration préalable, laquelle a créé des droits. Par suite, l'arrêté litigieux du 13 juin 2023 ne peut s'analyser que comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition.

8. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code ; " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ".

9. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.

10. Les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, opposables aux décisions mentionnées à l'article L. 211-2 de ce code, parmi lesquelles figurent notamment les décisions qui retirent une décision créatrice de droits au nombre desquelles se rangent les décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable, imposent le respect d'une procédure contradictoire à laquelle la commune de Labastide-Saint-Sernin devait obligatoirement se conformer.

11. En l'espèce, la commune ne démontre pas avoir respecté cette formalité. Par suite, le moyen soulevé par la société requérante tiré de ce que l'arrêté du 13 juin 2023 du maire de Labastide-Saint-Sernin a été pris au terme d'une procédure irrégulière l'ayant privée d'une garantie apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

12. En deuxième lieu, alors qu'il apparaît que le milieu dans lequel le projet est destiné à venir s'implanter, assez hétérogène alternant parcelles cultivées, parcelles boisées, parcelles occupées par des lotissements d'habitation et un cimetière, ne présente pas de caractéristiques de nature à lui conférer un intérêt particulier susceptible de rendre incompatible l'implantation d'une station-relais du type de celle qui est en cause, et qu'au surplus, l'opérateur a retenu pour son projet la technique dite du pylône en treillis métallique, est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision querellée le moyen tiré de ce que, en estimant que l'installation technique projetée porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages et lieux avoisinants, au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels et ainsi méconnaît les dispositions de l'article 1 de la zone A et celui de la section 2 du règlement de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme, le maire de Labastide-Saint-Sernin a commis une erreur de droit.

13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

14. Le moyen tiré de ce que, à défaut de précisions tant dans la décision contestée que dans les écritures en défense de la commune, des motifs pour lesquels le maire de Labastide-Saint-Sernin a estimé que le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, l'arrêté contesté du 21 avril 2023 est entaché d'une erreur de droit ou d'appréciation au regard de ces dispositions, apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

15. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".

16. Alors qu'il ressort des énonciations de la décision attaquée que, pour justifier la décision d'opposition litigieuse, le maire de Labastide-Saint-Sernin a également estimé que l'installation projetée contrevenait aux dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision le moyen tiré de ce que, lorsque le règlement du PLU pose des règles qui ne sont pas moins contraignantes que celles issues desdites dispositions, c'est par rapport aux règles du PLU que doit être effectuée l'appréciation et non au regard de ces dispositions et qu'en tout état de cause, ce motif repose sur une appréciation erronée de l'impact du projet sur son milieu environnant.

17. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2023 du maire de Labastide-Saint-Sernin.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

18. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". Aux termes de l'article R. 424-13 du même code : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. ".

19. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au maire de Labastide-Saint-Sernin de délivrer à la société Free mobile un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 31252 23 B0019 dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Sur les frais liés au litige :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge la société Free mobile, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Labastide-Saint-Sernin demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Labastide-Saint-Sernin une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Free mobile et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 13 juin 2023 du maire de Labastide-Saint-Sernin est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Labastide-Saint-Sernin de délivrer à la société Free mobile un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 31252 23 B0019 dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Labastide-Saint-Sernin versera à la société Free mobile une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free mobile et à la commune de Labastide-Saint-Sernin.

Fait à Toulouse, le 13 octobre 2023.

Le juge des référés,

B. A

La greffière,

P. TUR

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,