Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2404779

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés respectivement les 3 et 19 août 2024, Mme E D, représentée par Me Pradal, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la délibération du 3 juin 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains a décidé d'exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section A n° 958, n°1572, n°1573 et n° 77 ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la condition tenant à l'urgence :

-l'urgence est présumée en matière de préemption lorsque le recours est formé, comme en l'espèce, par l'acquéreur évincé ;

-la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains ne justifie d'aucune circonstance particulière, tenant par exemple à l'intérêt qui s'attacherait à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption ;

s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

-la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en fait et en droit ;

- elle est illégale du fait de l'irrégularité de la déclaration d'intention d'aliéner (DIA), qui porte sur deux unités foncières distinctes ; la commue aurait en effet dû inviter le vendeur à déposer deux DIA distinctes pour chaque parcelle contigüe ;

-elle méconnait les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 16 et 19 août 2024, la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme D la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

-la DIA déposée par le vendeur est irrégulière dès lors qu'elle porte sur trois unités foncières distinctes ; elle a saisi le juge judiciaire afin de voir annuler cette DIA et sollicitera par ailleurs l'annulation de toute vente qui interviendrait au profit de Mme D ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite compte tenu de l'irrégularité de la DIA dont il découlera l'annulation de toute vente entre le propriétaire et la requérante, celle-ci ne pouvant dès lors pas se prévaloir d'un intérêt légitimement protégé ;

-aucun des moyens de la requête n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision :

* la décision en litige est parfaitement motivée ;

* la commune poursuit depuis plusieurs années une politique foncière en vue du développement du logement sur son territoire, dans laquelle s'inscrit l'exercice du droit de préemption sur les parcelles en litige ; la réalisation d'un lotissement en vue de créer des terrains à bâtir correspond à une opération d'aménagement et revêt un caractère d'intérêt général ; ce lotissement, déjà envisagé en 2015 sur la parcelle qui fait face aux parcelles n° 1572 et n°1573, n'avait alors pas pu être mené à son terme en raison des difficultés rencontrées avec l'indivision propriétaire ;

* la délibération en litige n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation dès lors que le projet de la commune conduira à une densification significative sur la parcelle en cause, conformément aux objectifs du PLUiH, et en tout état de cause bien supérieure à celle résultant du projet de la requérante ;

* contrairement à ce que soutient la requérante, l'offre de terrains à bâtir est inexistante à proximité du cœur de village.

Vu :

-les autres pièces du dossier ;

-la requête n° 2404766 enregistrée le 3 août 2024 tendant à l'annulation de la délibération contestée.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme B pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 août 2024, en présence de Mme Tur, greffière d'audience :

-le rapport de Mme B,

-les observations de Me Pradal, représentant Mme D, qui a repris ses écritures, en évoquant deux erreurs commises par la commune, tenant d'une part à ce que le projet de la requérante porte sur la création de deux logements, ce qui est conforme à l'objectif fixé par le SCOT et identique au projet envisagé par la commune, d'autre part à ce que contrairement à ce que soutient la commune, son territoire ne subit pas de raréfaction des espaces constructibles, comme en témoigne le nombre de terrains vierges de toutes constructions à proximité des parcelles n° 1572 et n° 1573 ; la commune peut par ailleurs parfaitement recourir à l'expropriation sur ces terrains, ce qui ne rend pas nécessaire la préemption en litige ; l'irrégularité de la DIA n'a aucune conséquence sur la condition tenant à l'urgence, satisfaite en l'espèce ; en revanche, cette irrégularité entraîne l'illégalité de la délibération en litige,

-et les observations de Me Courrech, représentant la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains, qui a repris ses écritures en insistant sur le fait que l'intérêt, pour la requérante, d'obtenir la suspension de la délibération en litige est de lui permettre de devenir propriétaire, ce qui ne sera pas possible au cas d'espèce compte tenu de l'irrégularité de la DIA ; en l'absence de possibilité, pour Mme D, d'acquérir effectivement les parcelles en cause, la condition d'urgence n'est pas satisfaite ; si Mme D indique qu'elle va construire deux logements sur les parcelles cadastrées n° 1572 et n° 1573, il s'agit d'une condition suspensive qu'elle s'est réservée et non pas d'un engagement pris envers la commune ; par ailleurs, l'usage auquel seront destinés ces logements n'est pas connu alors que la commune entend construire des logements destinés à des résidences principales ; le PLUiH tend à densifier beaucoup plus que le SCOT, la commune envisageant au moins quatre habitations principales sur les terrains en cause, destinées notamment à accueillir la jeune génération, aujourd'hui trop faiblement représentée dans la commune.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains a été destinataire le 2 mai 2024 d'une déclaration d'intention d'aliéner établie par M. A le 26 avril 2024 et portant sur les parcelles cadastrées section A n° 958, n°1572, n°1573 et n° 77, situées sur son territoire. Par délibération du 3 juin 2024, le conseil municipal a exercé le droit de préemption urbain sur ce bien immobilier. Mme D, en sa qualité d'acquéreur évincé, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette délibération.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

En ce qui concerne la condition tenant à l'urgence :

3. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire ou le délégataire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. A ce titre, il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

4. En l'espèce, les arguments invoqués en défense par la commune, qui tiennent à ce que la requérante ne justifie pas de l'urgence qu'il y aurait à suspendre l'exécution de la décision de préemption contestée dès lors que la déclaration d'intention d'aliéner souscrite par le propriétaire est irrégulière en ce qu'elle porte sur trois unités foncières distinctes, ne permettent pas de renverser la présomption d'urgence dont bénéficie Mme D, une telle irrégularité n'étant en effet à elle seule pas suffisante pour faire échec à la vente à celle-ci du bien immobilier en litige. A cet égard, et à supposer que le juge judiciaire, saisi par la commune, annule toute vente réalisée au profit de Mme D sur la base de cette déclaration d'intention d'aliéner, une telle circonstance ne suffit pas à renverser la présomption d'urgence. Par suite, la condition tenant à l'urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

5. En premier lieu, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que la décision de préemption attaquée a été prise au vu d'une déclaration d'intention d'aliéner qui était irrégulière, dès lors qu'elle portait simultanément sur un ensemble de parcelles qui ne constituaient pas une même unité foncière, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ".

7. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

8. En l'espèce, il ressort des énonciations de la délibération du 3 juin 2024 que la commune a entendu justifier la décision de préemption litigieuse par le fait que les parcelles cadastrées section A n° 1572 et n° 1573, d'une superficie totale de 1810 m2 et situées en zone Ub du Plan local d'urbanisme (PLU) en vigueur, doivent être prioritairement destinées à l'accueil de plusieurs logements, que l'exercice du droit de préemption sur ces parcelles a pour but d'y aménager plusieurs parcelles, de les viabiliser et de les mettre sur le marché, et que les deux autres parcelles cadastrées section A, n° 77 et n° 958, qui sont à vocation agricole, feront l'objet d'une convention pluriannuelle de pâturage ou d'une cession à un agriculteur. Dans ses écritures en défense, la commune affirme en complément que le projet envisagé sur les parcelles n° 1572 et n° 1573 est un projet de lotissement dont l'antériorité ressort notamment d'un précédent projet de lotissement qu'elle avait conçu avec le Conseil d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement (CAUE) de l'Ariège en janvier 2015 sur un terrain situé à proximité immédiate, et qui n'a pu être mené à bien faute d'avoir pu acquérir le terrain en raison de la pluralité de ses propriétaires, qu'elle a d'ores et déjà préempté, par une délibération du 10 janvier 2023, les parcelles cadastrées section A n° 1122 et n° 1123, la parcelle n° 1122 étant située en zone AU du PLU, proche du centre du village et dédiée à l'habitat en opérations groupées, que le PLUiH du Pays de Tarascon réduit significativement les possibilités de construire sur la commune, avec seulement 4 700 m2 supplémentaires qui doivent permettre de réaliser huit logements et, enfin, qu'une étude réalisée en avril 2024 met en avant la réflexion menée en concertation avec les services de l'Etat sur le caractère très réduit des capacités d'extension de la commune et la nécessité d'identifier les parcelles libres les plus adaptées pour recevoir des constructions et répondre aux besoins exprimés dans le futur document d'urbanisme. Ces considérations, d'ordre très général pour la plupart, apparaissent toutefois insuffisantes pour la faire regarder comme justifiant de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, ce d'autant qu'elle dispose déjà des parcelles cadastrées A n° 1122 et n° 1123, d'une superficie totale de 1 359 m², situées à proximité du centre-ville, à propos desquelles elle ne donne aucune précision sur le projet d'aménagement dont elles devraient faire l'objet, qu'il n'est pas davantage indiqué que le projet de lotissement envisagé en 2015 en concertation avec le CAUE de l'Ariège serait toujours d'actualité et transposable sur les parcelles cadastrées n° 1572 et n° 1573, et que, enfin, les parcelles cadastrées section A, n° 77 et n° 958, également préemptées par la délibération en litige, n'ont quant à elles pas vocation à donner lieu à la réalisation, dans l'intérêt général, d'une action ou opération répondant aux objets définis par les dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que cette délibération est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation apparaissent propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à sa légalité.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ladite délibération.

10. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération du 3 juin 2024.

Sur les frais liés au litige :

11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par Mme D et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la délibération du 3 juin 2024 du conseil municipal de la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains versera à Mme D une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme E D, à la commune d'Ornolac-Ussat-Les-Bains et à M. C A.

Fait à Toulouse, le 23 août 2024.

La juge des référés,

S. B

La greffière,

P. TUR

La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,