Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2100248

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 19 janvier 2021, 4 mars 2021, 1er juin 2022 et 24 juin 2022, le syndicat mixte des eaux de la Dordogne et la commune de Mayac, représentés par Me Simon, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2020 par lequel le préfet de la Dordogne a créé le syndicat mixte " Eau cœur du Périgord ", issu de la fusion du syndicat mixte d'alimentation en eau potable " Isle Dronne Vern " et du syndicat mixte d'alimentation en eau potable des vallées Auvézère et Manoire ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le préfet a commis une erreur de droit en se fondant sur les dispositions de l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales, alors que s'agissant d'une fusion de syndicats mixtes fermés, c'est la procédure prévue par l'article L. 5711-2 de ce code qui est applicable ;

- la fusion a été prononcée à la suite d'une procédure irrégulière dès lors que l'arrêté du 13 octobre 2020 fixant le projet de périmètre n'a été assorti d'aucun rapport explicatif, ni d'une étude d'impact budgétaire et fiscal ; ces documents auraient dû être notifiés à l'ensemble des acteurs ainsi qu'à la commission départementale de la coopération intercommunale et les délibérations des communes et des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats concernés auraient dû également être notifiées à ladite commission ;

- la communauté d'agglomération d'Agen n'est pas fondée à soutenir qu'elle a cherché à mener une concertation avec l'ensemble des communes : le courrier contenant la présentation du projet lui a été envoyé le 3 juillet 2020, soit un mois après que son conseil communautaire ait approuvé son projet le 4 juin 2020 et a saisi le 8 juillet 2020 le préfet en vue d'amorcer la procédure de fusion ;

- de même, aucune concertation n'a été entreprise avec le SMDE de la Dordogne ;

- l'autorité préfectorale n'a pas respecté le délai de trois mois imparti légalement aux acteurs pour se prononcer sur le projet de fusion ;

- ce projet n'a pour seul objectif que de permettre à la communauté d'agglomération du Grand Périgueux d'asseoir son hégémonie dans le domaine de l'eau ;

- en s'abstenant de fournir aux collectivités concernées l'information nécessaire sur les conséquences patrimoniales, budgétaires, financières et fiscales de la fusion pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance, le préfet a méconnu une formalité substantielle ;

- la fiche de présentation générale communiquée à la commission départementale de la coopération intercommunale ne satisfaisait pas aux exigences de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales ;

- l'autorité préfectorale n'établit pas que la majorité requise était atteinte, que ce soit au regard de l'article L. 5711-2, qui aurait dû être appliqué, ou de l'article L. 5212-27, sur lequel elle s'est fondée ;

- l'arrêté attaqué n'est pas compatible avec les objectifs et orientations du schéma départemental de coopération intercommunale approuvé par arrêté du 31 mars 2016, lequel d'ailleurs ne prévoyait pas une telle opération, en violation de l'article L. 5111-6 et de l'article L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales ;

- il est illégal dès lors qu'il attribue au nouveau syndicat des compétences plus vastes que celles des syndicats fusionnés ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;

- il n'est pas établi que le nombre et la répartition des délégués de la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux au sein des syndicats fusionnés respectaient les règles posées par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire enregistré le 17 février 2021, le préfet de Dordogne conclut au rejet.

Il fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 18 janvier 2022 et 16 juin 2022, le syndicat mixte d'alimentation en eau potable " Eau Cœur du Périgord " et la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux, représentés par Me Lebouedec, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du syndicat mixte des eaux de la Dordogne la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir qu'aucun moyen n'est fondé.

Vu les décisions attaquées et les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme de Paz, rapporteure ;

- les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Jacquier, représentant le syndicat mixte de la Dordogne et la commune de Mayac, de Me Negre, représentant le syndicat mixte " Eau cœur du Périgord " et la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux, et de Mme A, représentant le préfet de la Dordogne.

Considérant ce qui suit :

1. En application de l'article 66 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux est devenue compétente en matière de d'eau potable à compter du 1er janvier 2020. Ce transfert de compétence a eu pour effet de la substituer à certaines de ses communes membres au sein de syndicats mixtes, notamment du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable des vallées Auvézères et Manoire et du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable Isle Dronne Vern. Par un arrêté du 18 décembre 2020, le préfet de la Dordogne a autorisé la création du syndicat mixte " Eau cœur du Périgord " par la fusion du syndicat mixte d'alimentation en eau potable Isle Dronne Vern et du syndicat mixte d'alimentation en eau potable des vallées Auvézère et Manoire. Le syndicat mixte des eaux de la Dordogne (SMDE 24), dont était membres les deux syndicats fusionnés, et la commune de Mayac, membre du syndicat Auvézère et Manoire, demandent l'annulation de cet arrêté. Le préfet de la Dordogne, ainsi que le syndicat " Eau cœur du Périgord " et la communauté d'agglomération Le grand Périgueux, appelés en la cause en qualité d'observateurs, conclut au rejet de la requête.

Sur les conclusions en annulation :

2. Aux termes de l'article L. 5212- 27 du code général des collectivités territoriales : " I- Des syndicats de communes et des syndicats mixtes peuvent être autorisés à fusionner dans les conditions fixées par le présent article. Le projet de périmètre du nouveau syndicat envisagé peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les membres font partie du même département, ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire :1° Soit dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, à l'initiative d'un ou de plusieurs organes délibérants des membres du ou des syndicats ou de l'organe délibérant du ou des syndicats dont la fusion est envisagée (). Cet arrêté dresse la liste des syndicats intéressés. Les syndicats concernés sont consultés sur le projet de périmètre et les statuts. Leur avis est réputé favorable s'il n'intervient pas dans un délai de trois mois après la notification du projet d'arrêté. Le projet de périmètre et les statuts sont également notifiés par le représentant de l'Etat dans le département au maire de chaque commune ou, le cas échéant, au président de l'organe délibérant de chaque membre d'un syndicat dont la fusion est envisagée. Les organes délibérants des membres des syndicats concernés disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de périmètre et les statuts du nouveau syndicat. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Les propositions de modification du projet de périmètre adoptées, dans le respect des objectifs prévus aux I et II de l'article L. 5210-1-1 et des orientations définies au III du même article, par la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de leurs membres sont intégrées à l'arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le département. II. - La fusion peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, après accord des organes délibérants des membres des syndicats sur l'arrêté dressant la liste des syndicats intéressés à la fusion et sur les statuts du nouveau syndicat. Cet accord doit être exprimé par les deux tiers au moins des organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale membres des syndicats inclus dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou par la moitié au moins des mêmes organes délibérants représentant les deux tiers de cette population. Dans le cas où le projet de fusion inclut un ou plusieurs syndicats mixtes prévus à l'article L. 5721-1, l'accord sur la fusion doit être exprimé par délibérations concordantes des organes délibérants des syndicats intéressés et des membres les constituant. III. - L'établissement public issu de la fusion constitue de droit soit un syndicat de communes lorsqu'il résulte de la fusion exclusive de syndicats de communes, soit, dans le cas contraire, un syndicat prévu à l'article L. 5711-1 ou, selon sa composition, à l'article L. 5721-1. Les statuts déterminent parmi les compétences transférées aux syndicats existants celles qui sont exercées par le nouveau syndicat dans son périmètre ; les autres compétences font l'objet d'une restitution aux membres des syndicats. L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics fusionnés est transféré au syndicat issu de la fusion. Lorsque la fusion emporte transferts de compétences des syndicats au nouveau syndicat, ces transferts s'effectuent dans les conditions financières et patrimoniales prévues aux cinquième et sixième alinéas de l'article L. 5211-17. Le syndicat issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, dans son périmètre, aux anciens syndicats dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes () ".

3. En premier lieu, il ressort des travaux parlementaires de la loi du 16 décembre 2010 que l'intention du législateur était de faciliter la recomposition des structures intercommunales et de permettre de recourir plus largement, pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution. Le législateur n'a notamment pas entendu exclure les syndicats mixtes fermés de la procédure prévue à l'article L. 5212-27 du CGCT relatif aux fusions. Par suite, alors même que cet article est inséré dans un chapitre relatif aux syndicat de communes et qu'une procédure de fusion spécifique aux syndicats mixtes fermés est prévue à l'article L. 5 711-2 du CGCT, lequel renvoie à l'article L. 5211-41-3 du même code, ces procédures de fusion ne sont pas exclusives l'une de l'autre. Par suite, le préfet de la Dordogne a pu légalement mettre en œuvre l'article L. 5212-27 du CGCT et les requérants de sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur de droit et d'un détournement de procédure.

4. En deuxième lieu, en conséquence de ce qui précède, les moyens tenant d'une part à ce que l'information des acteurs concernés et des et des membres de la commission départementale de la coopération intercommunale ne satisferait pas aux exigences de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, à ce que la majorité requise par les dispositions de l'article L. 5711-2 n'aurait pas été acquise sont inopérants, ces dispositions n'étant pas applicables à la procédure mise en œuvre par le préfet.

5. En troisième lieu, il n'est pas contesté que l'arrêté de fixation du périmètre et les statuts ont été transmis aux présidents des deux syndicats mixtes, ainsi qu'aux communes composant les syndicats mixtes pour recueillir leur avis, conformément aux dispositions de l'article L. 5212-27 du CGCT. Par ailleurs, le projet de fusion a été présenté par le préfet de la Dordogne à la commission départementale de la coopération intercommunale sous la forme d'un rapport, dont il est constant qu'il était annexé à la convocation du 11 décembre 2020, comme l'exige l'article R. 5211-36 du code précité. Ce rapport indique de manière suffisamment détaillée le contexte de la demande de fusion, tenant notamment au transfert obligatoire de la compétence " eau " aux communautés d'agglomération, ainsi que les motifs de la fusion, à savoir simplifier la gouvernance de la compétence en eau potable, mettre en place une gouvernance permettant une mutualisation rationnelle, engager une solidarité entre milieux urbain et rural avec un objectif de convergence tarifaire à l'horizon de douze ans, engager des programmes de renouvellement du réseau, mettre en place une gouvernance plus libre, plus autonome et plus exigeante face aux délégataires. Le rapport rappelait enfin le cadre juridique de la fusion. Dans ces conditions, l'information des membres de la commission départementale a été suffisante et le moyen soulevé à cet égard doit être écarté.

6. En quatrième lieu, l'article L. 5121-27 du code général des collectivités territoriales n'impose pas au préfet d'attendre l'expiration d'un délai de trois mois après la notification du projet de périmètre et de statuts lorsque que tous les avis des acteurs concernés, explicites ou implicites, ont été recueillis avant le terme de ce délai, ce qui était le cas en l'espèce. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté litigieux serait intervenu prématurément.

7. En cinquième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales que, d'une part, un syndicat mixte, créé par la fusion de plusieurs syndicats mixtes préexistants ne peut se voir transférer que des compétences exercées par au moins l'un d'entre eux, et que d'autre part celui-ci est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, dans son périmètre, aux anciens syndicats dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. En l'occurrence, le syndicat des vallées Auvezère Manoire exerçait la compétence en matière de protection de la ressource et des points de prélèvement et les deux syndicats fusionnés assuraient la gestion du service d'alimentation en eau potable. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué attribuerait au nouveau syndicat des compétences plus étendues que celles des syndicats fusionnés doit être écarté.

8. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales : ".I -Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et d'un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / () / III.-Le schéma prend en compte les orientations suivantes : () ". Les arrêtés portant création ou transformation d'établissements publics de coopération intercommunale qui sont destinés à assurer la mise en œuvre du schéma départemental prévu par les dispositions précitées du I de l'article L 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales doivent, comme le schéma lui-même, prendre en compte les orientations définies par le III du même article. Par suite, la méconnaissance de ces orientations peut être invoquée à l'appui d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés.

9. En l'espèce, si le SMDE 24 soutient que le projet de fusion ne figure pas dans les propositions insérées dans le schéma départemental de coopération intercommunale, il apparaît que le projet en litige répond à l'objectif fixé par ce schéma d'amplifier et d'accompagner la diminution du nombre des syndicats, notamment dans des domaines qui représentent des enjeux techniques et financiers prégnants pour les communes, tels que le domaine de l'alimentation en eau potable. Par suite, le moyen doit être écarté.

10. En septième et dernier lieu, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur l'appréciation à laquelle se livre le représentant de l'État dans le département pour décider, sur le fondement des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, de créer des établissements publics de coopération intercommunale.

11. Le projet en litige permet une réduction du nombre des syndicats ainsi qu'une rationalisation de la gouvernance et une mutualisation des moyens sur un territoire cohérent. Il est par ailleurs sans conséquence notable à l'égard des tiers, notamment à l'égard du syndicat requérant, dans la mesure où l'arrêté attaqué prévoit que le nouveau syndicat substitue le syndicat mixte Isle Dronne Vern au sein du SMDE 24. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en créant le syndicat mixte " Eau Cœur du Périgord " par fusion des syndicats mixtes Vallée Auvezère Manoire et Isle Dronne Vern, le préfet de la Dordogne aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

12. Il résulte de ce qui précède que le SMDE 24 et la commune de Mayac ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Il y a lieu, dès lors, de rejeter sa requête.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme réclamée par le SMDE 24 et la commune de Mayac. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat mixte des eaux de la Dordogne, à la commune de Mayac, au syndicat mixte " Eau cœur du Périgord " et à la communauté d'agglomération Le Grand Périgueux.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2022 à laquelle siégeaient :

M. Pouget, président,

Mme De Paz, première conseillère,

Mme Patard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juillet 2022.

La rapporteure

D. DE PAZ

Le président

L. POUGET

La greffière,

I. MONTANGON

La République mande et ordonne au préfet de la Dordogne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

N°2100248