Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2100889

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces et un mémoire complémentaire, enregistrés le 24 février 2021 et le 12 novembre 2021, la société Carrefour Property France, représentée par Me Bernard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 mai 2020 par lequel la préfète de la Gironde a prononcé la cessibilité, au profit de l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique, des parcelles cadastrées section 63 DL n°s 35 et 36, situées respectivement 10 quai de Paludate et 13 rue de Saget, sur le territoire de la commune de Bordeaux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

- les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisantes ;

- cet arrêté se fonde sur une déclaration d'utilité publique illégale ;

- il se fonde également sur une prorogation de la déclaration d'utilité publique qui est illégale.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 octobre 2021, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 septembre 2021, l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique, représenté par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Carrefour Property France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

Par une ordonnance du 22 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu le 12 novembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frézet,

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public,

- les observations de Me Bernard, représentant la société Carrefour Property France,

- et les observations de Me Rivoire, l'établissement public Bordeaux Euratlantique.

Une note en délibéré produite pour la société Carrefour Property France, enregistrée le 10 mai 2023, n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 31 mars 2014, la préfète de la Gironde a déclaré d'utilité publique, au profit de l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique, les travaux de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Bordeaux Saint-Jean Belcier créée à l'intérieur du périmètre de l'opération déclarée d'intérêt national " Bordeaux Euratlantique " par décret du 5 novembre 2009. Par un nouvel arrêté préfectoral du 13 février 2019, cette déclaration d'utilité publique a été prorogée pour une durée de cinq ans jusqu'au 31 mars 2024. Par arrêté du 4 juin 2019, la préfète de la Gironde a prescrit l'ouverture d'une troisième enquête parcellaire qui s'est déroulée sur la période comprise entre le 24 juin 2019 et le 12 juillet 2019. Enfin, par arrêté du 25 mai 2020, la préfète de la Gironde a déclaré cessibles au profit de l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique les parcelles cadastrées section 63 DL n°s 35 et 36, situées respectivement 10 quai de Paludate et 13 rue de Saget sur le territoire de la commune de Bordeaux. La société Carrefour Property France étant propriétaire d'un lot dans un immeuble en copropriété situé sur ces parcelles, elle demande l'annulation de l'arrêté du 25 mai 2020.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté de cessibilité du 25 mai 2020 :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. Thierry Suquet, secrétaire général de la préfecture, bénéficiait, par arrêté du 12 novembre 2019 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du 14 novembre 2019, d'une délégation l'autorisant à signer l'arrêté en litige au nom de la préfète de la Gironde. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit donc être écarté.

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. ". Il résulte de ces dispositions que l'avis du commissaire enquêteur n'a pas à se prononcer sur chaque parcelle mais seulement sur le périmètre de l'opération.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de la troisième enquête publique parcellaire, le commissaire enquêteur, après avoir relevé et analysé les observations du public, a émis un avis favorable aux emprises nécessaires à la réalisation du projet litigieux, incluant les parcelles de la société Carrefour Property France, en précisant qu'il n'a été recueilli, au cours de l'enquête, qu'une faible opposition de principe aux négociations et que les personnes entendues ont le plus souvent émis le souhait d'éviter une mesure d'expropriation et admis que l'intérêt public justifiait l'emprise des ouvrages projetés. Le commissaire enquêteur a en outre souligné que l'utilité publique du projet de zone d'aménagement concerté Saint-Jean Belcier n'a pas été contestée ou remise en cause et qu'il n'a pas été démontré que ledit projet pouvait être mené à terme sans l'acquisition par la personne publique des parcelles qu'elle estime nécessaire à cet effet. Dans ces conditions, il doit être regardé comme s'étant prononcé favorablement sur l'emprise des ouvrages projetés par un avis suffisamment motivé.

En ce qui concerne la légalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du 31 mars 2014 portant déclaration d'utilité publique :

5. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique (DUP) sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la DUP ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la DUP ou l'acte la prorogeant, être rejeté.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B A, directeur de cabinet du préfet de la Gironde, bénéficiait, par arrêté du 29 août 2012 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, d'une délégation l'autorisant à signer l'arrêté en litige au nom de la préfète de la Gironde. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit donc être écarté.

7. En deuxième lieu, Aux termes de l'article L. 126-1 code de l'environnement : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. () ". Aux termes de l'article L. 11-1-1 code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, depuis lors abrogé par l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " En ce qui concerne les projets mentionnés au II de l'article L. 11-1, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle intervient selon les modalités et dans les conditions suivantes : () / 2. Si l'expropriation est poursuivie au profit de l'État ou de l'un de ses établissements publics, la déclaration d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet. () ".

8. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté en date du 31 mars 2014, la préfète de la Gironde a, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, déclaré le projet de la zone d'aménagement concerté " Bordeaux Saint-Jean Belcier " d'utilité publique. Ainsi, le moyen tiré de ce que l'opération litigieuse n'aurait pas fait l'objet de la déclaration de projet mentionnée à l'article L. 126-1 du code de l'environnement manque en fait, dès lors que, ainsi qu'il résulte des dispositions précitées, la déclaration d'utilité publique en tient lieu.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : " Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'État lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. () ". Aux termes de l'article L. 1311-10 du même code : " Ces projets d'opérations immobilières comprennent : () / 3°) Les acquisitions poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique. ". Il résulte de ces dispositions que si l'administration est tenue de solliciter l'avis du service des domaines, notamment afin de fournir, dans le dossier d'enquête publique, une appréciation sommaire des acquisitions à réaliser, elle n'est pas pour autant obligée d'annexer cet avis au dossier.

10. Il ressort des pièces du dossier que France Domaine, consulté par l'établissement public Euratlantique, a émis le 9 avril 2013 un avis préalable à l'expropriation pour cause d'utilité publique des parcelles en cause, de sorte que le moyen tiré de l'absence de saisine du service des domaines doit être écarté.

11. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que par un avis du 23 janvier 2014, la commission d'enquête s'est prononcée favorablement à la demande de déclaration d'utilité publique de la zone d'aménagement concerté " Bordeaux Saint-Jean Belcier ". Sur le fond, l'avis examine le caractère d'utilité publique concret de l'opération, qu'il juge manifeste, et tenant notamment à des justifications socio-économiques, urbaines et environnementales. Il étudie ensuite la nécessité des expropriations envisagées pour atteindre les objectifs de l'opération et relève qu'au regard de l'importance de l'opération, les expropriations envisagées seront peu nombreuses et peu importantes et devraient se faire majoritairement à l'amiable. Il s'intéresse enfin au bilan coûts-avantages pour conclure que celui-ci penche fortement en faveur de l'opération. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis de la commission d'enquête doit être écarté.

12. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que les travaux de réalisation de la ZAC, qui relèvent par ailleurs d'une opération déclarée d'intérêt national, visent à tirer parti des importantes potentialités foncières issues de friches ferroviaires et industrielles du secteur afin de créer un nouveau centre urbain autour de la gare et aux abords du centre historique de la ville de Bordeaux, à développer une offre diversifiée de 296 000 m² de logements en réponse au fort accroissement de sa population, et à créer un pôle tertiaire d'envergure nationale et européenne en lien avec l'arrivée de la ligne à grande vitesse reliant la ville à Paris et représentant 296 000 m² de bureaux, qui seront également desservis par des équipements, culturels sportifs, scolaires, de commerce et d'activités à hauteur de 148 000 m². Il en ressort également que le projet prend en compte les quartiers d'habitat et le bâti existant, dont il prévoit la mise en valeur, qu'il permet de restaurer le lien de ces quartiers avec la Garonne, qu'il prévoit l'aménagement de 12 hectares d'espaces verts ainsi que la poursuite de la mise en place de liaisons douces et la gestion de sites pollués.

13. Il apparaît en outre, qu'eu égard au vaste potentiel foncier mobilisable offert par les friches ferroviaires et industrielles du secteur concerné, les acquisitions d'habitation et les délocalisations d'entreprises ont été limitées aux nécessités de la restructuration du quartier et de l'implantation d'équipements publics. Il ressort ainsi du rapport de la commission d'enquête que les expropriations portent seulement sur trois emplacements, le premier correspondant au secteur situé entre la rue du Commerce, la rue Cabanac et le quai de Paludate, actuellement dominé par des établissement de nuit et déserté la journée, le deuxième correspondant à l'angle formé par le quai de Brienne, la rue Carle Vernet et le Boulevard F. Mogat, qui correspond à un carrefour stratégique pour l'usage public et qui impose la relocalisation de deux sociétés de distribution de matériaux, et le troisième correspondant au triangle formé à l'angle du marché d'intérêt national (MIN) par les rues Beck, Vernet, Armagnac, qui comporte quelques maisons basses encerclées par des voies de circulation devant laisser place à un nouveau carrefour urbain crucial pour le projet et par un marché Bio MIN public, le reste du quartier Vernet étant pour sa part préservé et valorisé.

14. Il ressort enfin de ce même rapport que le coût du projet a été estimé à 320 millions d'euros, que le plus gros poste de dépenses concerne les équipements publics et voiries publiques, le nouveau pont reliant les quartiers Amédée et Armagnac et la dépollution des sols orphelins, et que 70 % du coût du projet en investissement sera financé par les recettes liées à la vente du foncier et aux participations d'urbanisme, le reste du financement étant apporté par des acteurs publics tiers qui se sont engagés en ce sens.

15. Il en résulte que cette opération répond à une finalité d'intérêt général, que les atteintes à la propriété privée qu'elle comporte ne sont pas excessives au regard des avantages qui en sont attendus et que les parcelles appartenant à la requérante sont nécessaires à cette opération.

En ce qui concerne la légalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du 13 février 2019 prorogeant la durée de la déclaration d'utilité publique :

16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. Thierry Suquet, secrétaire général de la préfecture de la Gironde, bénéficiait, par arrêté du 25 janvier 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, d'une délégation l'autorisant à signer l'arrêté en litige au nom de la préfète de la Gironde. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit donc être écarté.

17. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'environnement : " Sauf disposition particulière, lorsque les projets qui ont fait l'objet d'une enquête publique n'ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans à compter de l'adoption de la décision soumise à enquête, une nouvelle enquête doit être conduite, à moins que, avant l'expiration de ce délai, une prorogation de la durée de validité de l'enquête ne soit décidée par l'autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l'enquête a été organisée. Cette prorogation a une durée de cinq ans au plus. La validité de l'enquête ne peut être prorogée si le projet a fait l'objet de modifications substantielles ou lorsque des modifications de droit ou de fait de nature à imposer une nouvelle consultation du public sont intervenues depuis la décision arrêtant le projet. ". Aux termes de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n'est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l'absence de circonstances nouvelles. () ".

18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'objet et le périmètre de l'opération n'ont pas été modifiés et que la prorogation est justifiée, sans erreur d'appréciation eu égard à l'importance et à la complexité de l'opération, par la circonstance que l'ensemble des biens et immeubles nécessaires à cette opération n'ont pu être acquis dans le délai initialement fixé. En se bornant à alléguer que l'étude d'impact environnementale n'a jamais fait l'objet d'une actualisation depuis le mois de juin 2013, la société requérante ne démontre pas que des circonstances nouvelles aient nécessité une nouvelle enquête préalable ni ne démontre les effets environnementaux qu'auraient engendrées les expropriations, alors notamment que tant l'avis de l'autorité environnementale que la révision du plan local d'urbanisme ou encore la présence d'une zone Natura 2000 ont déjà été pris en considération. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-24 du code de l'environnement doit être écarté.

19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Carrefour Property France demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépenses.

21. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Carrefour Property France est rejetée.

Article 2 : La société Carrefour Property France versera la somme de 1 500 euros à l'établissement public Bordeaux Euratlantique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Carrefour Property France, au préfet de la Gironde et à l'établissement public d'aménagement Bordeaux Euratlantique.

Délibéré après l'audience du 10 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pouget, président,

M. Josserand, conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2023.

Le rapporteur,

C. FREZET

Le président,

L. POUGET La greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,