Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2101504

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 mars 2021, la commune de Lanton, représentée par le cabinet d'avocats Noyer-Cazcarra, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la préfète de la Gironde du 15 mars 2021 portant refus d'abroger la décision du 28 septembre 2018 par laquelle elle a suspendu le caractère exécutoire du plan local d'urbanisme communal approuvé le 29 août 2018 ;

2°) d'enjoindre à cette autorité d'abroger cette décision dans un délai de deux semaines à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la préfète était tenue de faire droit à sa demande d'abrogation, sur le fondement des dispositions de l'article L. 243-1 et L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que certaines prescriptions édictées par la décision du 28 septembre 2018 ont été apportées par modification n° 1 du plan local d'urbanisme du 15 octobre 2020 faisant suite au jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 27 décembre 2019, et que les autres prescriptions sont illégales, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Bordeaux s'agissant de critiques identiques.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 août 2022, la préfète de la Gironde conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre le refus d'abroger la décision du 28 septembre 2018, et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Elle soutient que :

- la décision contestée ayant été suspendue par une décision juridictionnelle du juge des référés du tribunal administratif du 26 avril 2021, le plan local d'urbanisme est devenu exécutoire, de sorte que le refus de l'abroger a perdu son objet ;

- le plan local d'urbanisme a été purgé de ses irrégularités par l'arrêt du 12 mai 2022 de la cour administrative d'appel de Bordeaux.

Par une ordonnance du 3 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 26 août 2022.

Vu la décision attaquée et les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public,

- et les observations de Me Cordier-Amour, représentant la commune de Lanton.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Lanton a décidé, par une délibération du 12 janvier 2011, de prescrire la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Par une délibération du 17 janvier 2017, elle a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a été approuvé par une délibération du 29 août 2018. Par une décision du 28 septembre 2018, la préfète de la Gironde a décidé de suspendre l'exécution de ce plan local d'urbanisme en application de l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 15 octobre 2020, le conseil municipal de Lanton a approuvé la modification n° 1 de son plan local d'urbanisme. Par un courrier du 15 février 2021, la commune de Lanton a demandé à la préfète de la Gironde d'abroger sa décision du 28 septembre 2018. La préfète a rejeté cette demande par une décision du 15 mars 2021, dont la commune demande au tribunal l'annulation. En cours d'instance, par un arrêt n° 21BX01520 du 12 mai 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé partiellement les délibérations du conseil municipal de Lanton du 29 août 2018 et du 15 octobre 2020.

Sur l'exception de non-lieu opposée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".

3. La circonstance alléguée par la préfète de la Gironde que l'acte réglementaire dont l'abrogation lui était demandée serait désormais dépourvu d'objet est sans incidence sur l'obligation qui lui incombe, en vertu des dispositions citées au point précédent, de l'abroger expressément.

4. En tout état de cause, les conclusions à fin d'annulation de la décision du 15 mars 2021 ne sont pas dépourvues d'objet, étant à cet égard sans incidence, d'une part la circonstance que cette décision a été suspendue par une décision du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux du 26 avril 2021, qui n'est que provisoire dans l'attente de l'intervention du juge du fond, et d'autre part la circonstance que la cour administrative d'appel, par un arrêt du 12 mai 2022, a partiellement annulé le plan local d'urbanisme de Lanton modifié, dès lors que, ainsi qu'il est dit au point 10, certaines des modifications demandées par le préfet dans son courrier du 28 septembre 2018 n'ont été ni annulées ni mises en œuvre par la commune.

5. Il résulte de ce qui précède que l'exception de non-lieu opposée en défense ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

7. Aux termes de l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire qui n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, l'autorité administrative compétente de l'Etat notifie, dans le délai d'un mois prévu à l'article L. 153-24, par lettre motivée à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune, les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan lorsque les dispositions de celui-ci : / 1° Ne sont pas compatibles avec les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 122-26 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 131-1 ; / 2° Compromettent gravement les principes énoncés à l'article L. 101-2, sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ; () Le plan local d'urbanisme ne devient exécutoire qu'après l'intervention, la publication et la transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat des modifications demandées ". Il résulte de ces dispositions que l'exécution d'un plan local d'urbanisme est différée tant que la commune qui en est l'auteur ne lui a pas apporté les modifications demandées par le préfet, sauf à obtenir du juge la suspension ou l'annulation de ces modifications.

8. Il ressort des pièces du dossier que, par son courrier du 28 septembre 2018, le préfet de la Gironde a suspendu le caractère exécutoire du plan local d'urbanisme de Lanton aux motifs que ce plan comprenait d'une part, des " dispositions non-conformes avec celles du code de l'urbanisme particulières au littoral ", d'autre part des " dispositions qui compromettent gravement les principes énoncés à l'article L. 102-2 du code de l'urbanisme en matière de sécurité publique et de prévention des risques naturels prévisibles " et enfin qu'il " autorise une consommation excessive de l'espace ", et qu'il convenait de modifier le document sur ces points. Plus particulièrement, le préfet a ainsi sollicité en premier lieu la modification des dispositions qui autorisent l'urbanisation des Landes de Mouchon, qui classent en zone UC les lotissements du golf, un vaste secteur d'urbanisation très diffuse dans leur continuité ainsi que le secteur de la route de Blagon, des dispositions qui classent en zone UD le secteur " Vents de Mer ", des dispositions qui classent en zone UX de la zone d'activités du secteur de Cantelaude, dès lors qu'elles constituent respectivement des extensions de l'urbanisation en discontinuité avec les villages et agglomérations existants au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et des dispositions qui autorisent la construction d'annexe en zone Nf du plan local d'urbanisme. En deuxième lieu, le préfet a demandé une justification du classement en zone 1AU du quartier de Taussat et de celui en zone UEc des campings, qui constituent une extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. En troisième lieu, il a sollicité la modification du classement en zone 2AU du " Bois des Pins " entourant la plage de Taussat, et le classement en zone NR de certains boisements proches du rivage, qui constituent des espaces remarquables au sens des dispositions des articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme. En quatrième lieu, il a demandé à la commune, conformément aux dispositions des articles R. 151-31 et R. 151-34 du code de l'urbanisme, de modifier le règlement écrit du plan local d'urbanisme pour soumettre les constructions identifiés par un zonage rouge ou bleu du plan de prévention des risques d'incendie de forêt (PPRIF) et du plan de prévention des risques de submersion marine (PPRSM), et notamment le secteur des bruyères et celui du cimetière, à des conditions adaptées au niveau de risque d'incendie et de submersion marine, et de modifier le règlement graphique pour y faire apparaître, dans les zones urbaines, les secteurs concernés par les aléas faible et fort. En cinquième et dernier lieu, le préfet a demandé la modification du plan local d'urbanisme afin de mieux valoriser le potentiel de densification disponible au sein des espaces déjà urbanisés de la commune desservis par les transports et les équipements collectifs, notamment le long de la route départementale n° 3 et à proximité des pistes cyclables qui lui sont parallèles.

9. D'une part, par une modification n° 1 du plan local d'urbanisme adoptée le 15 octobre 2020 pour la régularisation des vices retenus par un jugement avant dire droit du tribunal administratif de Bordeaux du 27 décembre 2019, le conseil municipal a classé en zone N le secteur " Vents de Mer " et celui de la route de Blagon, ainsi que les quartiers de Taussat et des Bruyères, a classé celui des Landes de Mouchon en différentes zones UEgs, 2AUE, Nv, A et NR, et a modifié le PPRSM. D'autre part, par son arrêt du 12 mai 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé les délibérations du conseil municipal de Lanton du 29 août 2018 et du 15 octobre 2020 en tant qu'elles ouvrent à l'urbanisation le secteur de Pichot, la zone des Landes de Mouchon dans le secteur UEgs ainsi que les zones UC au Sud-Ouest du golf et au Sud du cimetière, en tant qu'elles classent quatre boisements situés au sud de la commune en zones Nv et UC, en tant qu'elles classent en zone UC la partie Ouest du lotissement du golf, le lotissement dit des Landes de Mouchon et la zone triangulaire située dans son prolongement, en tant qu'elles classent en zone UXa le secteur d'activité de Cantelaude, en tant qu'elles classent en zone UEgs la partie du secteur les Landes de Mouchon située au Nord-Ouest du golf, en tant qu'elles autorisent aux articles 2.2 du règlement des zones N et A la construction d'annexes aux habitations et en tant qu'elles ne font pas apparaître dans les documents graphiques du règlement les secteurs où le risque de submersion marine justifie que les constructions soient interdites ou soumises à des conditions spéciales.

10. Le plan local d'urbanisme résultant de la modification n° 1 et de l'annulation partielle prononcée par la cour administrative d'appel dans son arrêt du 12 mai 2022 comprend désormais la majorité des modifications demandées par le préfet de la Gironde dans son courrier du 28 septembre 2018, à savoir, d'une part, la mise en conformité au regard de la loi littoral du quartier des Landes de Mouchon, du lotissement du golf et du secteur situé dans sa continuité, du secteur des " Vent de Mer ", du secteur de la route de Blagon, de la zone d'activité du secteur de Cantelaude, du quartier de Taussat et de quatre boisements proches du rivages, ainsi que des dispositions du règlement applicable à la zone Nf en ce qui concerne l'édification d'annexes, d'autre part, la mise en conformité au regard du PPRIF et du PPRSM du zonage du quartier des Bruyères et celui limitrophe au cimetière. En revanche, le plan local d'urbanisme n'a pas été modifié en ce qui concerne la justification du classement du secteur des campings en UEc, le classement du Bois de pins de Taussat en tant que site ou paysage remarquable, la modification du zonage du plan local d'urbanisme pour tenir compte des zones bleues du PPRIF, et la valorisation du potentiel de densification sur le territoire communal.

En ce qui concerne le secteur des campings :

11. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ". Il résulte de ces dispositions que ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces. En outre, aux termes de l'article L. 121-13 du même code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. () ".

12. La décision du préfet du 28 septembre 2018 indique que : " Le PLU approuvé délimite les espaces proches du rivage () de manière très réduite, en les limitant aux premières constructions ou boisements rencontrés, ce qui est très largement insuffisant. () Or certaines extensions urbaines ont été prévues dans le PLU arrêté dans ces espaces proches du rivage (zone 1AU de Taussat, zones UEc des campings) sans être explicitement justifiées et motivées dans le rapport de présentation en application de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ".

13. En l'espèce, si l'article 2.4 du règlement relatif à la zone UEc prévoit que les occupations et utilisations du sol nécessaires à l'aménagement du camping existant sont autorisées, l'article 2.5 relatif à la zone UEcf, qui concerne les campings en façade littorale, précise que c'est à condition qu'elles ne s'implantent pas dans une bande littorale de cent mètres. Ainsi, le fait que les articles 2.2 et 2.3 autorisent les constructions et installations à destination d'habitation à condition qu'elles soient directement liées au gardiennage des installations de la zone concernée n'a pas pour objet d'autoriser des constructions sur cette bande littorale. Dans ces conditions, la commune de Lanton est fondée à soutenir que le classement des campings en zone UEc ne méconnaît pas les dispositions des articles L. 121-13 et L. 121-16 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le site du Bois de pins de Taussat :

14. Aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : () 2° Les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; () ".

15. La décision du 28 septembre 2018 indique que : " le site inscrit des Bois de pins entourant la plage de Taussat, comporte une vaste prairie naturelle, occupé par quelques constructions éparses, mais contient encore de vastes parties naturelles, à l'état de boisement et d'espaces ouverts et bocagers. Le projet de PLU ne protège qu'une partie de ces espaces. Il convient d'étendre ces protections à l'ensemble des parties naturelles du site inscrit au titre des espaces remarquables, et le cas échéant, des espaces boisés classés () ", ce qui résulte d'un classement en zone NR.

16. Il ressort des pièces du dossier, et également du site internet Googlemaps accessible à tous, que la partie Est du site inscrit du " Bois de pins " dans le quartier de Taussat, qui est composée majoritairement de prairies et comporte quelques constructions dans sa partie Nord, constitue une partie naturelle de ce site inscrit qui doit être présumée constituer un paysage remarquable ou caractéristique. Il ressort toutefois des pièces du dossier, que la partie Sud de ce site, classée en zone Nv, qui correspond aux espaces verts de quartier, est dépourvue de tout boisement et ne présente pas d'intérêt écologique particulier, alors qu'elle est de surcroît traversée par le boulevard de la plage, qui constitue un axe important de circulation. S'agissant de la partie Nord, classée par la délibération initiale en zone 2AEU et désormais classée en zone N à la suite de l'adoption de la délibération du 15 octobre 2020, il ressort des pièces du dossier qu'elle est composée de grandes parcelles déjà bâties de maisons individuelles et que les surfaces non construites correspondent aux jardins engazonnés de ces maisons et ne présentent pas d'intérêt écologique, cette zone se situant en outre à l'extrémité Nord-Ouest d'un secteur qui est totalement construit. Dans ces conditions, la commune de Lanton est fondée à soutenir qu'en identifiant en zone NR la partie du Bois des pins constituant un paysage remarquable ou caractéristiques, mais en ne classant pas ainsi les zones qui, bien que naturelles, n'en présentent pas les caractéristiques, le plan local d'urbanisme ne méconnaît pas les dispositions des articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le risque incendie :

17. Aux termes de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / 1° Les secteurs où () l'existence de risques naturels () justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ; ".

18. La décision préfectorale du 28 septembre 2018 indique que : " le PLU classe en zone urbaine un grand nombre de zones qui se trouvent en zone bleue du PPRIF correspondant au risque faible. Or le règlement graphique du PLU ne fait pas apparaître, comme l'exige l'article R. 151-34, ces secteurs où l'existence de ce risque naturel justifie que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature. / Je vous demande donc de tenir compte du risque d'incendie feu de forêt au droit des secteurs considérés, en application des articles R. 151-31 et R. 151-34 du code de l'urbanisme () ".

19. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le règlement du plan local d'urbanisme prévoit la création de secteurs 2AUd qui ont pour objectif de " permettre la mise en œuvre des dispositions de prévention des risques d'incendie de forêt au regard du niveau d'aléa notamment en interface des zones de type 1AU " et dans lesquels sont interdits toutes constructions et travaux à l'exception " des aménagements nécessaires à la prévention des risques d'incendie de forêt au regard du niveau d'aléa ". Ainsi, dès lors que ces zones apparaissent dans les documents graphiques du règlement, et alors que la préfète ne précise pas quels secteurs seraient concernés par l'obligation de soumettre à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, la commune est fondée à soutenir que le règlement graphique du plan local d'urbanisme ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la densification :

20. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de Lanton, compte-tenu des modifications qui y ont été apportées et sont mentionnées au point 9, autoriserait une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs.

21. Compte-tenu de l'ensemble de ce qui précède, la commune de Lanton est fondée à soutenir que la décision préfectorale du 28 septembre 2018 prise en application de l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme est illégale, et que, en refusant de l'abroger par sa décision du 15 mars 2021 en litige, la préfète de la Gironde a méconnu les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration.

22. Il résulte de ce qui précède que la décision de la préfète de la Gironde du 15 mars 2021 doit être annulée.

Sur l'injonction :

23. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

24. Eu égard au motif d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre à la préfète de la Gironde d'abroger sa décision du 28 septembre 2018 dans un délai de deux semaines à compter de la notification du jugement à intervenir.

Sur les frais liés au litige :

25. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Lanton et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de la préfète de la Gironde du 15 mars 2021 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la préfète de la Gironde d'abroger la décision du 28 septembre 2018 dans le délai de deux semaines à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'État versera à la commune de Lanton une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Lanton et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la préfète de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Pouget, président,

M. Josserand, conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2022.

Le rapporteur,

L. A Le président,

L. POUGET

La greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la Cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière