Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2102070

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 avril 2021 et le 22 octobre 2021 sous le n° 2102070, la société par actions simplifiée unipersonnelle A, représentée par Me Trassard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 février 2021 par lequel la préfète de la Gironde a refusé de lui délivrer une autorisation de défrichement portant sur les parcelles cadastrées section A nos 304, 305, 306 et 307 au lieu-dit Lichères, sur le territoire de la commune de Belin-Beliet ;

2°) d'enjoindre à cette autorité de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 août 2021, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 9 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 décembre 2022.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 avril 2021 et le 22 octobre 2021 sous le n° 2102082, la société A, représenté par Me Trassard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 février 2021 par lequel la préfète de la Gironde a refusé de lui délivrer un permis de construire ;

2°) d'enjoindre à cette autorité de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense enregistré le 25 août 2021, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 9 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 décembre 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Josserand,

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public,

- et les observations de Me Trassard, représentant la société A.

Considérant ce qui suit :

1. Le 13 août 2019, la société A a demandé à la préfète de la Gironde de lui délivrer un permis de construire portant sur la réalisation d'un parc de panneaux photovoltaïques, de 11 postes de transformation et d'un poste de livraison d'une surface de plancher de 260 m², sur les parcelles cadastrées section A nos 304, 305, 306 et 307 situées au lieu-dit A à Belin-Beliet. Par une demande déclarée complète le 16 octobre 2019, la société A a sollicité de la préfète de la Gironde la délivrance d'une autorisation de défrichement portant sur une surface de 25,9197 hectares, en vue de la réalisation de ce parc de panneaux photovoltaïques. L'enquête publique a été prescrite par un arrêté du 6 octobre 2020 et s'est déroulée du 5 novembre au 7 décembre 2020. La société A demande au tribunal d'annuler les deux arrêtés du 25 février 2021 par lesquels la préfète de la Gironde a rejeté ses demandes tendant à la délivrance d'une autorisation de défrichement et d'un permis de construire, et d'enjoindre à la préfète de délivrer les autorisations sollicitées.

Sur la légalité de l'arrêté refusant la délivrance de l'autorisation de défrichement :

En ce qui concerne la légalité externe de la décision :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 7° Refusent une autorisation () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué, qui vise les dispositions applicables, indique que le projet relève du cas de refus d'autorisation figurant au 8° de l'article L. 341-5 du code forestier compte-tenu de son impact sur les habitats de certaines espèces, et du cas de refus d'autorisation figurant au 9° de ce même article dès lors que la réalisation d'une centrale photovoltaïque en contact avec la forêt environnante permet difficilement de garantir la sécurité des biens et des personnes face aux incendies, auxquels sont fortement exposées les forêts du département. Ces circonstances de droit et de fait sont suffisamment développées pour avoir mis utilement la société pétitionnaire en mesure de comprendre et de discuter les motifs de cette décision. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

4. En second lieu, si la société requérante soutient que l'arrêté contesté ne vise pas l'avis du service départemental d'incendie et de secours du 30 janvier 2020, lequel n'y était pas annexé, une telle omission est sans incidence sur la légalité du permis attaqué. Le moyen tiré du défaut de communication de cet avis doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision :

5. Aux termes de l'article L. 341-5 du code forestier : " L'autorisation de défrichement peut être refusée lorsque la conservation des bois et forêts ou des massifs qu'ils complètent, ou le maintien de la destination forestière des sols, est reconnu nécessaire à une ou plusieurs des fonctions suivantes : () 8° A l'équilibre biologique d'une région ou d'un territoire présentant un intérêt remarquable et motivé du point de vue de la préservation des espèces animales ou végétales et de l'écosystème ou au bien-être de la population ; / 9° A la protection des personnes et des biens et de l'ensemble forestier dans le ressort duquel ils sont situés contre les risques naturels, notamment les incendies et les avalanches ".

6. En premier lieu, pour refuser l'autorisation de défrichement d'une surface de 25,9197 hectares sollicitée en vue d'installer un complexe photovoltaïque de 145 795 m² au sol avec création de 11 postes de transformation et d'un poste de livraison d'une surface de plancher de 260 m², la préfète de la Gironde a estimé que la conservation du bois était nécessaire à l'équilibre biologique d'un territoire présentant un intérêt remarquable motivé du point de vue de la préservation des espèces animales ou végétales et de l'écosystème, sur le fondement du 8° de l'article L. 341-5 du code forestier, dès lors que le bois présent sur le terrain d'assiette abrite des espèces et habitats d'espèces protégés, notamment des mammifères terrestres, de l'avifaune forestière, des insectes dont le grand capricorne et des amphibiens et reptiles.

7. D'une part, contrairement à ce que soutient la société requérante, en relevant la présence d'espèces et d'habitats d'espèces protégés, la préfète de la Gironde ne s'est pas fondée sur les dispositions des articles R. 411-1 et R. 411-2 du code de l'environnement mais sur celles du 8° de l'article L. 341-5 du code forestier.

8. D'autre part, pour soutenir que l'appréciation de la préfète de la Gironde est entachée d'une erreur d'appréciation, la société requérante fait valoir que l'évaluation environnementale a relevé que le projet a un impact globalement faible sur les habitats naturels dans l'aire d'étude dès lors que le boisement de pins présente un intérêt patrimonial faible et que le boisement de chênes sera préservé dans sa majeure partie, et qu'elle estime le niveau brut d'impact final entre nul et faible s'agissant tant des mammifères que des chiroptères arboricoles, des oiseaux, des amphibiens aquatiques comme terrestres, des reptiles, des lépidoptères, des odonates et des coléoptères. Elle se prévaut également de ce qu'elle a mis en place des mesures destinées à préserver les habitats et les espèces, en particulier des mesures d'évitement en phase de construction, ainsi que des mesures conservatoires destinées à limiter l'impact du projet sur l'environnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice, dans ses conclusions motivées rendues le 6 janvier 2021, a émis un avis défavorable au projet au regard notamment de ce que le défrichement d'une surface d'environ 26 hectares constitue un bouleversement irréversible du milieu faunistique et floristique à proximité de la zone Natura 2000 de la Vallée de la Leyre, et ce quand bien même le projet prévoit le contournement des espaces les plus sensibles. Il ressort également des pièces du dossier que le parc naturel régional des Landes de Gascogne a émis le 27 janvier 2020 un avis défavorable à ce projet après avoir relevé que " Dans l'emprise du projet, les boisements mixtes et de feuillus méritent une analyse aboutie (chiroptères) ainsi qu'une meilleure prise en compte de leur valeur écologique ". Si l'évaluation environnementale fait état d'un niveau d'impact brut final nul, très faible ou faible, c'est au regard de la part de surfaces ou de linéaires supprimés, alors qu'il est constant que le projet prévoit, d'une part, la suppression d'environ deux hectares de chênes situés autour du lieu-dit A qui abritent des mammifères, des chiroptères arboricoles et des coléoptères, dont des grands capricornes, d'autre part, la suppression d'un hectare de jeunes pins, habitat du damier de la succise, et d'amphibiens, et enfin et surtout, la suppression d'une surface de 24 hectares de pins maritimes âgés entre 15 et 30 ans dans lesquels nichent notamment des bouvreuils pivoine. Dans ces conditions, et quand bien même la majorité de la chênaie est préservée, il apparaît que le maintien du boisement est nécessaire à une ou plusieurs des fonctions nécessaires à l'équilibre biologique d'un territoire qui présentent un intérêt remarquable et motivé du point de vue de la préservation des espèces animales ou végétales et de l'écosystème. La circonstance que l'enjeu sur le climat serait faible voire favorable compte-tenu du déploiement d'énergie photovoltaïque est sans incidence sur ce point. Par suite, la préfète de la Gironde n'a pas fait une inexacte application des dispositions du 8° de l'article L. 341-5 du code de l'urbanisme.

9. En deuxième lieu, pour refuser de délivrer l'autorisation de défrichement sollicitée, la préfète de la Gironde a également estimé que l'installation photovoltaïque augmentera le risque d'incendie de la forêt avec laquelle elle serait en contact sur l'ensemble de son pourtour, se fondant ainsi sur le motif tiré, en application des dispositions du 9° de l'article L. 341-5 du code forestier, de la nécessité du maintien de la destination forestière du secteur pour la protection contre l'incendie des personnes, des biens, et de l'ensemble forestier lui-même.

10. D'une part, l'appréciation portée par la préfète dans l'objectif d'assurer la protection des personnes et des biens et celle d'un ensemble forestier en application du 9° de l'article L. 341-5 du code forestier, quant au risque subi et induit auquel est exposé cet ensemble forestier, doit tenir compte, le cas échéant, des caractéristiques du projet pour lequel l'autorisation de défrichement est sollicitée. Par suite, la préfète de la Gironde a pu, sans erreur de droit dans l'application de ces dispositions, prendre en compte le risque d'incendie induit par les caractéristiques du projet de parc photovoltaïque pour lequel la société requérante avait sollicité l'autorisation de défricher, et non uniquement au regard de l'état actuel des terrains à défricher.

11. D'autre part, pour soutenir que l'appréciation de la préfète de la Gironde est entachée d'une erreur d'appréciation, la société requérante fait valoir qu'elle a prévu la mise en œuvre de nombreuses mesures de sécurité contre les incendies, et notamment l'intégralité des recommandations émises par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) dans son avis du 25 février 2021 et par l'autorité environnementale, dès lors qu'elle constitué une zone débroussaillée de 50 mètres de profondeur, installé une réserve incendie de 120 m² à proximité de l'entrée du parc, créé deux bandes de roulement d'une largeur de cinq mètres de part et d'autre de la clôture, aménagées de portails tous les 500 mètres et desservies par les voies d'accès du massif forestier, mis en place un plan d'organisation interne et d'astreinte et prévu des dispositifs de sécurité électrique. Elle se prévaut de ce que le plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) ne mentionne pas les centrales photovoltaïques parmi les causes de départ de feu. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet en litige s'implante sur le territoire de Belin-Beliet, constitué en grande partie de boisements de pins âgés entre 15 et 30 ans présentant une forte sensibilité aux incendies, dans le parc naturel régional des Landes de Gascogne, au cœur du massif éponyme. Cette zone a été classée au niveau maximum de sensibilité au feu (niveau 4, " risque fort ") par le plan interdépartemental de protection de la forêt contre les incendies 2019-2029 approuvé par arrêté préfectoral du 16 septembre 2020, établi sur la base d'un croisement des paramètres liés, d'une part, à l'aléa, tenant compte notamment de la sensibilité des peuplements forestiers, d'autre part, aux enjeux, parmi lesquels la présence d'activités humaines ou la surface forestière. En outre, le rapport de la mission interministérielle sur le changement climatique et l'extension des zones sensibles aux feux de forêt publié en juillet 2010 conclut à une augmentation de l'aléa à l'horizon 2040. Il ressort également des pièces du dossier que projet a fait l'objet d'un avis défavorable du commissaire enquêteur, qui a relevé que " malgré les mesures proposées par le pétitionnaire, le risque incendie reste majeur comme sur l'ensemble de la commune et du département ". S'il ressort de l'évaluation environnementale que le risque incendie est moyen en phase de travaux et faible en phase d'exploitation, il ressort cependant des pièces du dossier que les installations photovoltaïques sont de nature à engendrer des feux de surface et qu'à ce titre les département de la Gironde et des Landes, et particulièrement le territoire du parc naturel des Landes de Gascogne, ont connu plusieurs incendies entre 2018 et 2020 liés à des installations photovoltaïques, notamment à Sainte-Hélène et à Louchat. Aussi, si la société requérante soutient que les mesures de protection mises en œuvre joueront un rôle de coupe-feu, elle n'établit pas que ces mesures seraient suffisantes tant pour prévenir la survenance d'incendies internes au projet que la propagation d'incendies extérieurs à celui-ci. Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, et alors que les mesures envisagées par la pétitionnaire et prescrites par le SDIS contribuent seulement à réduire le risque d'incendie sur le site et à favoriser les conditions de sa défense contre le feu, c'est par une exacte application des dispositions du 9° de l'article L. 341-5 du code forestier que la préfète a pu les regarder comme insuffisantes au regard de la très forte sensibilité du secteur d'implantation de ce projet, et estimer, sans erreur d'appréciation, que le défrichement sollicité à cette fin serait, en dépit des mesures envisagées par la pétitionnaire, de nature à compromettre la protection de l'ensemble forestier dans lequel il s'insère.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre l'arrêté portant refus d'autorisation de défrichement, de même que celles à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur la légalité de l'arrêté refusant la délivrance d'un permis de construire :

13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

14. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'environnement : " I. - Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 () ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " () II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas ". Aux termes de l'article R. 122-2 du même code : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau () IV. - Lorsqu'un même projet relève de plusieurs rubriques du tableau annexé, une évaluation environnementale est requise dès lors que le projet atteint les seuils et remplit les conditions de l'une des rubriques applicables. Dans ce cas, une seule évaluation environnementale est réalisée pour le projet ". Le point 30 de la rubrique " énergie " de l'annexe II de cet article, soumet à évaluation environnementale les " Ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire " lorsqu'ils consistent en des " Installations au sol d'une puissance égale ou supérieure à 250 kWc ". Aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " À défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ". Aux termes de l'article R. 424-2 du même code : " Par exception au b de l'article R*424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : () d) Lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ; ".

15. Il ressort des pièces du dossier qu'en application des dispositions précitées, une évaluation environnementale ainsi qu'une enquête publique étaient nécessaires pour l'installation du parc photovoltaïque projeté. Dans ces conditions, en application des dispositions précitées de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet. Dès lors, contrairement à ce que soutient la société requérante, aucun permis de construire n'est tacitement né à son profit, que l'arrêté attaqué du 25 février 2021, par lequel la préfète de la Gironde a rejeté la demande de permis de construire présentée par cette société, aurait eu pour effet de retirer. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision attaquée n'aurait pas fait l'objet d'une procédure contradictoire préalable en application des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, et de ce qu'elle est tardive en application de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, doivent être écartés comme inopérants.

16. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée ".

17. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté mentionne les dispositions des articles L. 425-6 du code de l'urbanisme et L. 341-7 du code forestier, en vertu desquelles, lorsqu'un projet porte sur une opération ou des travaux soumis à autorisation de défrichement, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis, et indique que le projet de parc photovoltaïque en cause nécessite une demande d'autorisation de défrichement d'une surface de 26 ha, laquelle a été refusée, et est jointe à l'arrêté. L'arrêté mentionne également que le projet porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme et de celles de la zone Nf du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, la pétitionnaire a été mise en mesure de connaître les considérations de droit et de fait constituant le fondement de la décision attaquée et le moyen tiré du défaut de motivation doit, par suite, être écarté.

18. En troisième lieu, aux termes de l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : () / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; / d) Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens () ".

19. D'une part, il ressort des termes de l'arrêté attaqué qu'il vise le plan local d'urbanisme approuvé le 3 avril 2013. Aucune disposition n'imposait à la préfète de la Gironde de rappeler que le plan local d'urbanisme a fait l'objet d'une révision le 12 mars 2019, étant observé qu'il n'est pas soutenu que le classement de la zone aurait été modifié par la révision. D'autre part, contrairement à ce que soutient la société requérante, l'arrêté vise l'avis favorable avec prescriptions du service départemental d'incendie et de secours en date du 30 janvier 2020. Par suite, le moyen tiré d'une erreur dans les visas doit être écarté.

20. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 11 que société A n'est, au soutien des présentes conclusions, pas fondée à exciper, par des moyens identiques à ceux formulés directement à l'encontre de l'arrêté lui refusant la délivrance d'une autorisation de défrichement, de l'illégalité de cette dernière décision.

21. En cinquième lieu, il ressort des termes de l'arrêté contesté qu'avant de mentionner les avis de la mission régionale de l'autorité environnementale et du commissaire enquêteur, la préfète de la Gironde a porté une appréciation circonstanciée sur le projet, tenant en particulier au défaut d'autorisation de défrichement et au défaut de justification de l'impact du projet sur son environnement. Dans ces conditions, la préfète de la Gironde ne s'est pas estimée liée par les avis qu'elle mentionne, en particulier l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale, dont elle n'a d'ailleurs pas suivi le sens. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et du défaut d'examen doivent être écartés.

22. En sixième lieu et dernier lieu, la préfète ne pouvait pas dans le cadre de l'examen de la demande de permis de construire, ainsi que le fait valoir la société requérante, se fonder sur les lacunes du projet relatives à la prise en compte de l'environnement telles que révélées par le rapport de l'autorité environnementale. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'elle aurait pris la même décision en se fondant sur le seul moyen tiré du défaut d'autorisation de défrichement, lequel suffit à justifier légalement cette décision.

23. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 25 février 2021 portant rejet de la demande de permis de construire, de même que celles à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la perdante dans la présente instance, la somme que la société A demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2102070 et 2102082 de la société A sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société A, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pouget, président,

M. Josserand, conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2023.

Le rapporteur,

L. JOSSERAND Le président,

L. POUGET

La greffière,

S. FERMIN

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concernent ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2102070, 2102082