Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2102935

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 11 juin 2021, le 21 avril 2022, le 22 juin 2022 et le 26 septembre 2022, les associations Vive la Forêt et des Riverains du Lac de Lacanau, représentées par Me Ruffie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision n° 160/2020 de la préfète de la Gironde du 18 décembre 2020 portant dérogation aux interdictions de destruction de spécimens d'espèces animales et végétales protégées et de leurs habitats dans le projet de création d'un pôle santé au Moutchic sur la commune de Lacanau, ainsi que la décision implicite de cette autorité née le 17 avril 2021 portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la société Réalités et de la préfecture de la Gironde la somme chacune de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le dossier de demande est incomplet, à défaut d'indication de la destruction des nids de milan noir, qui font l'objet d'une dérogation spécifique, à défaut de précision sur les espèces recensées, et dès lors que le projet, dont l'une des deux phases a été abandonnée postérieurement, était insuffisamment précis à la date de la demande ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les trois critères cumulatifs prévus par l'article L. 411-2 du code de l'environnement ne sont pas remplis : en effet, d'une part le projet ne répond pas à une raison impérative d'intérêt public majeur, les installations, notamment paramédicales, étant disproportionnées pour le lieu, et compte-tenu de l'offre existante à Lacanau ; d'autre part, les alternatives possibles en d'autres points de la commune ont été insuffisamment étudiées ; enfin, la décision ne prévoit pas de mesure de compensation permettant le maintien des espèces dans un état de conservation favorable ;

- certaines espèces ont été omises, parmi lesquelles le moineau domestique, le verdier d''Europe, le tarin des aulnes et l'écureuil roux.

Par des mémoires en défense enregistrés le 10 novembre 2021 et le 20 mai 2022, la société en nom collectif Moutchic, représentée par Me Noël, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des associations requérantes la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive, le délai de recours contentieux n'ayant pas été interrompu par le recours gracieux présenté par l'association Vive la Forêt, dont la date de réception n'est pas attestée, l'association des Riverains du Lac de Lacanau n'ayant quant à elle pas formé de recours gracieux ;

- les moyens de la requête sont en tout état de cause infondés.

Par deux mémoires en intervention volontaire enregistrés le 17 mai et le 31 août 2022, la commune de Lacanau, représentée par la SELAS Cazamajour et Urbanlaw, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable,

- en tout état de cause aucun des moyens qu'elle contient n'est fondé.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 20 mai et le 2 septembre 2022, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens qu'elle contient ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public,

- les observations de Me Gualandi, représentant les deux associations requérantes,

- les observations de Me Bonneau, représentant la société Moutchic,

- et les observations de Me Cazamajour, représentant la commune de Lacanau.

Une note en délibéré produite par la commune de Lacanau, enregistrée le 5 janvier 2023, n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Les associations Vive la Forêt et des Riverains du Lac de Lacanau demandent au tribunal d'annuler la décision du 18 décembre 2020 de la préfète de la Gironde portant dérogation aux interdictions de destruction de spécimens d'espèces animales et végétales protégées et de leurs habitats dans le projet de création d'un pôle santé au Moutchic sur la commune de Lacanau, ainsi que la décision implicite de cette autorité née le 17 avril 2021 portant rejet de leur recours gracieux.

Sur l'intervention de la commune de Lacanau :

2. La commune de Lacanau, dont le maire a délivré le permis de construire pour la réalisation du pôle santé, justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée. Ainsi, son intervention est recevable.

Sur la tardiveté de la requête :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. () ". Par ailleurs, aux termes du dernier alinéa de l'article 4 de l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées : " () les décisions sont publiées au recueil des actes administratifs du département ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été publiée au recueil des actes administratifs de la Gironde du 22 décembre 2020. Le délai de recours contentieux courait ainsi jusqu'au 22 février 2021.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'association Vive la Forêt a formé un recours gracieux le 16 février 2021 à l'encontre de cette décision, qui a été notifié aux services de la préfecture de la Gironde le 17 février 2021 par courrier avec accusé de réception n° 87000630453722, ainsi que l'atteste un courrier de La Poste en date du 3 février 2022. Si la société pétitionnaire et la commune de Lacanau soutiennent que le pli notifié à la préfète de la Gironde ne correspond pas au recours gracieux, elles n'apportent pas d'élément à l'appui de cette allégation, alors que la préfète ne conteste pas l'avoir réceptionné et n'invoque aucune fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête. Ce recours gracieux, qui a interrompu le délai de recours contentieux, a été rejeté par une décision implicite née le 17 avril 2021. Par suite, le recours formé par l'association Vive la Forêt, enregistré le 11 juin 2021, n'était pas tardif.

6. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'association des Riverains du Lac de Lacanau aurait formé un quelconque recours administratif de nature à interrompre le délai de recours contentieux. Elle était donc forclose à la date à laquelle son recours contentieux a été enregistré auprès du tribunal.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, dans sa version applicable : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : () / c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement () ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'un projet de travaux, d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s'il répond, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, tels que notamment le projet urbain dans lequel il s'inscrit, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

9. En l'espèce, la dérogation contestée autorise la destruction et la perturbation du lézard des murailles, espèce animale protégée, la destruction et l'altération d'une vingtaine d'espèces d'oiseaux, de reptiles et de chiroptères, ainsi que la destruction des spécimens de lotier velu, espèce végétale protégée. Elle a été sollicitée par la société Réalités en vue de permettre la réalisation d'un pôle de santé intitulé " Human'Essence " sur la commune de Lacanau, composé d'un complexe médico-social comprenant une maison médicale, une crèche, une résidence pour personnes âgées, un établissement d'hébergement pour personnes âgées doté d'une unité Alzheimer et un centre de répit pour les aidants, ainsi que des hébergements pour les patients et les curistes, des logements pour le personnel médical et 110 places de stationnement.

En ce qui concerne l'existence de raisons impératives d'intérêt public majeur :

10. Il ressort des pièces du dossier qu'un projet d'implantation d'un centre médico-social spécialisé dans l'accueil des personnes âgées, à l'emplacement de l'ancien centre médico-scolaire du Moutchic, est porté tant par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) des Lacs Médocains que par les auteurs du plan local d'urbanisme de Lacanau, qui ont prévu une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) à cet effet. Toutefois, la circonstance que le projet litigieux réponde aux objectifs d'aménagement du territoire définis à l'échelle de la commune et de l'établissement public du SCoT ne permet pas par elle-même de regarder le projet comme justifié par une raison impérative d'intérêt public majeur. Les défendeurs se prévalent en outre de la croissance de la population locale et de son vieillissement, la population des retraités et des personnes âgées de plus de 60 % étant surreprésentée ainsi que le relève un rapport de 2006, et invoquent l'insuffisance des structures d'accueil pour les personnes âgées, qui ressort d'une étude de l'Institut de santé publique de l'université de Bordeaux. Toutefois, les défendeurs n'apportent aucun élément chiffré de nature à établir le besoin spécifique de création d'un Ephad de 62 chambres complété de 53 appartements en " résidence autonomie ", dont l'envergure dépasse de loin les besoins de la commune, ni que la réponse à ce besoin répondrait le cas échéant à une raison impérative d'intérêt public majeur. Ils ne justifient pas non plus, a fortiori, du besoin d'édifier une crèche de 39 berceaux et d'hébergements pour les curistes et le personnel de l'établissement. Enfin, dès lors que la commune de Lacanau, constituée majoritairement de maisons secondaires, est dotée d'un médecin pour 726 habitants, y compris des médecins spécialistes, ce qui est supérieur à la moyenne nationale, la nécessité d'édifier un centre médical d'une telle ampleur n'apparaît pas établie, le projet étant au contraire susceptible de déplacer les cabinets existants implantés dans le centre bourg ou à Lacanau Océan vers une zone peu dense et peu desservie par les transports publics. À cet égard, il ressort des pièces du dossier que la préfète de la Gironde a reconnu que l'utilité de l'implantation de nombreux services éloignés du centre-bourg était à réévaluer, la société pétitionnaire ayant au demeurant abandonné ultérieurement l'aménagement de la phase 2 du projet consistant en l'édification de la crèche et du centre médical. Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, l'association requérante est fondée à soutenir que le maire n'a pu légalement estimer que le projet relevait d'une raison impérative d'intérêt public majeur au sens des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.

En ce qui concerne l'absence de solution alternative satisfaisante :

11. Il ressort des dossiers de demande de dérogation exceptionnelle de destruction d'espèces protégées, et notamment de leur point 3.1 intitulé " étude des alternatives de localisation et d'implantation ", que le pétitionnaire s'est borné à faire valoir les mérites du site d'implantation choisi et à indiquer que le terrain d'assiette est couvert par l'OAP du Moutchic prévoyant l'aménagement d'un pôle à vocation médico-social sur l'ancien site du centre médico-scolaire, pour en déduire que " il n'existe donc pas d'alternative que le site du Moutchic pour ce programme tourné autour de la santé ". De même, la décision contestée relève que " dans la mesure où le projet s'implante, en retrait des berges du lac, en limite des espaces boisés et naturels, en continuité de l'urbanisation, entre une zone résidentielle et une zone commerciale, sur l'un des rares terrains ouverts à l'urbanisation et sur un site pour partie déjà artificialisé, il n'existe pas d'autre solution alternative satisfaisante au parti d'aménagement retenu ". Ce faisant, le pétitionnaire ne justifie pas avoir effectivement cherché une quelconque alternative au site envisagé, alors que l'association requérante fait état de zones constructibles dans la commune de Lacanau, parmi lesquelles la parcelle située derrière la maison de retraite de Sémignan et un ensemble de parcelles situées dans le secteur " Montagnol Est ". Les deux zones ainsi mentionnées par l'association requérante sont mieux desservies et plus proches du centre bourg que le terrain d'assiette du projet, et ne sont pas, contrairement à celui-ci, implantées sur un espace boisé remarquable à proximité de deux sites classés Natura 2000. Si les défendeurs écartent ces deux hypothèses aux motifs, respectivement, de la faible superficie de la parcelle et des nuisances sonores liées au passage de véhicules sur la route départementale voisine, il leur appartenait de justifier des inconvénients des scénarios alternatifs au stade de la demande, par des éléments circonstanciés et en tenant compte de l'éventuelle divisibilité du projet. En tout état de cause, au regard de l'envergure du projet, dont les défendeurs soutiennent eux-mêmes qu'il a vocation à combler le déficit de structures médico-sociales au-delà de la seule commune de Lacanau, et en particulier à l'échelle du territoire médocain, les requérants n'établissent pas, en se bornant à faire valoir la position centrale du territoire canaulais, de l'impossibilité de l'implanter le cas échéant sur le territoire d'une commune voisine. Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, il n'est pas établi l'absence de solution alternative satisfaisante au sens des dispositions précitées du c) du 4°) de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, de nature à permettre de déroger aux interdictions mentionnées à l'article L. 411-1 du code de l'environnement.

12. Il résulte de ce qui précède que deux moyens justifient l'annulation de la décision de la préfète de la Gironde du 18 décembre 2020. Par voie de conséquence, sa décision implicite née le 17 avril 2021 doit également être annulée.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de l'association Vive la Forêt, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la société Moutchic au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros à verser à l'association Vive la Forêt sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'association des Riverains du Lac de Lacanau une quelconque somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la commune de Lacanau est admise.

Article 2 : La décision de la préfète de la Gironde du 18 décembre 2020, ainsi que sa décision du 17 avril 2021, sont annulées.

Article 3 : L'État versera à l'association Vive la Forêt une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la société Moutchic sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à l'association Vive la Forêt, à l'association des Riverains du Lac de Lacanau et à la société Moutchic.

Copie en sera adressée à la commune de Lacanau et à la préfète de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 4 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pouget, président,

M. Josserand, conseiller,

M. Frezet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 janvier 2023.

Le rapporteur,

L. A Le président,

L. POUGET

La greffière,

S. FERMIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière