Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2103351

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 juillet 2021, 30 août et 10 novembre 2022, l'association Arès Kayak nature et le syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées, représentée par Me Achou-Lepage, avocat, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté de la préfète de la Gironde et du préfet maritime de l'Atlantique en date du 4 mai 2021 précisant la règlementation dans la réserve nationale naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il ne ressort pas des visas de l'arrêté contesté que son édiction ait été précédée d'une enquête publique, d'un avis préalable des administrations civiles et militaires intéressées, d'une consultation des collectivités territoriales dont le territoire est affecté par la modification de la règlementation de la réserve nationale naturelle, d'une consultation du conseil maritime de façade ou ultramarin, de l'avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, de la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature en méconnaissance des dispositions des articles R. 332-14, R. 332-2 et R. 332-6 du code de l'environnement ; ce vice de procédure substantiel a privé les personnes intéressées d'une garantie et a eu une influence sur l'avis du comité consultatif de la réserve naturelle ;

- l'arrêté en cause est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- il méconnait le principe de libre circulation sur les cours d'eau des engins nautiques de loisir non motorisés instauré par les dispositions de l'article L. 214-12 du code de l'environnement ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 332-1 et L. 332-2 du code de l'environnement ;

- il emporte une rupture d'égalité des usagers du domaine public, entre les professionnels du nautisme d'un côté et les pêcheurs et chasseurs professionnels de l'autre.

Par des mémoires enregistrés les 25 mai et 27 octobre 2022, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête

Elle soutient que les moyens présentés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 3 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 14 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 83-814 du 7 septembre 1983 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Molina-Andréo, rapporteure,

- les conclusions de Mme Passerieux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Achou-Lepage, représentant l'association Arès Kayak nature et le syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 4 mai 2021, la préfète de la Gironde et le préfet maritime de l'Atlantique ont précisé la règlementation applicable dans la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret, créée par décret n° 83-814 du 7 septembre 1983. Par la présente requête, l'association Arès Kayak Nature et le syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article R. 332-14 du code de l'environnement : " L'extension du périmètre ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle nationale, son déclassement partiel ou total font l'objet des mêmes modalités d'enquête et de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement. / L'extension du périmètre ou la modification de la réglementation est prononcée par décret. Elle est prononcée par décret en Conseil d'Etat en cas de désaccord d'un ou plusieurs propriétaires ou titulaires de droits réels. () ". Aux termes de l'article R. 332-2 du même code : " Le projet est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-4 à R. 123-27, sous réserve des dispositions des articles R. 332-4 à R. 332-8. / Simultanément, le préfet recueille l'avis des administrations civiles et militaires intéressées, ainsi que celui de l'Office national des forêts lorsque le projet de réserve inclut des terrains relevant du régime forestier et celui du préfet maritime lorsque le projet comporte une partie maritime. Il consulte les collectivités territoriales dont le territoire est affecté par le projet de classement ainsi que, en zone de montagne, le comité de massif et, en zone maritime, le conseil maritime de façade ou ultramarin. / Les avis qui ne sont pas rendus dans un délai de trois mois sont réputés favorables. ".

3. Aux termes de l'article 4 du décret du 7 septembre 1983 portant création de la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret : " Le commissaire de la République du département de la Gironde peut prendre, après avis du comité consultatif de la réserve créé à l'article 15 ci-dessous, toutes mesures de nature à assurer, en cas de besoin, la conservation d'espèces animales ou végétales ou la limitation d'animaux surabondants. ". Aux termes de l'article 12 du même décret : " Le commissaire de la République, après avis du comité consultatif : / règle l'accès, la circulation et le stationnement des personnes ; prescrit les mesures tendant à assurer l'entretien, la salubrité, la tranquillité des lieux, la qualité des eaux, de l'air, du sol et du site ainsi que l'intégrité et la protection de la faune et de la flore ; / () ".

4. Il ressort des pièces du dossier que par l'article 1er de l'arrêté en litige, la préfète de la Gironde et le préfet maritime de l'Atlantique ont, dans le périmètre de la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret, d'une part, autorisé la circulation des personnes à pied sur les sentiers balisés ouverts au public, d'autre part, interdit la circulation et le stationnement de toute véhicule, navire, engin nautique ou engin de plage, motorisé ou non, cette interdiction comprenant notamment les engins de type canoë, kayak, stand-up paddle et kite-surf, enfin, interdit l'accès à la réserve par voie maritime. L'article 2 porte des dérogations à l'interdiction de circulation des personnes en dehors des sentiers balisés et à l'interdiction de circulation et de stationnement de certains véhicules, en particulier pour les opérations d'entretien, les interventions des services publics et les missions de secours. L'article 3 prévoit des dérogations possibles pour l'éducation à l'environnement. Les articles suivants sont notamment relatifs à l'exercice de la chasse et de la pêche professionnelle, à l'introduction et à la circulation des chiens dans la réserve, aux comportements interdits et aux modalités de demandes d'autorisation. Ce faisant, l'autorité administrative s'est bornée à exercer les attributions qui lui sont dévolues par les dispositions du décret du 7 septembre 1983 mentionnées au point 3, et en particulier à mettre en œuvre les mesures de protection prévues par ce décret, sans modifier la réglementation applicable à la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret, telle qu'elle est définie au chapitre II de ce décret. Dans ces conditions, et alors que l'arrêté en cause a bien été pris, conformément aux dispositions précitées du décret du 7 septembre 1983, au vu de l'avis du comité consultatif de la réserve naturelle en date du 22 octobre 2020, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'il aurait dû, par application des dispositions précitées de l'article R. 332-14 du code de l'environnement, également être précédé des mêmes modalités d'enquête et de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement d'une réserve naturelle nationale. Par suite, le vice de procédure allégué n'est pas établi.

5. D'une part, à les supposer invoquées, les dispositions de l'article L. 211-1 du code des relations entre le public et l'administration, relatives à la motivation des décisions individuelles défavorables, ne sont pas applicables contre l'arrêté attaqué qui est de nature réglementaire. D'autre part, il ne ressort pas des dispositions du code de l'environnement applicables aux arrêtés de règlementation d'une réserve naturelle nationale qu'elles imposeraient une obligation de motivation. En tout état de cause, l'arrêté attaqué qui vise les dispositions textuelles dont il est fait application et indique notamment que " pour assurer la conservation des espèces et des milieux naturels présents sur la réserve naturelle, il est nécessaire de règlementer l'accès à cet espace protégé, les visites diffuses, les activités professionnelles, récréatives et sportives et les travaux de nature à leur porter atteinte, conformément aux articles 4 et 12 du décret n° 83-814 du 7 septembre 1983 ", comporte un énoncé suffisant des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté en litige ne peut qu'être écarté.

6. Aux termes de l'article L. 214-12 du code de l'environnement : " En l'absence de schéma d'aménagement et de gestion des eaux approuvé, la circulation sur les cours d'eau des engins nautiques de loisir non motorisés s'effectue librement dans le respect des lois et règlements de police et des droits des riverains. ". Aux termes de l'article L. 215-7-1 du même code : " Constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. / L'écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales. "

7. Il résulte de l'article 1er du décret du 7 septembre 1983 que la réserve naturelle des près salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret inclut une périmètre terrestre et maritime. Le périmètre maritime correspond à " la partie du domaine public maritime du Bassin d'Arcachon sise au nord d'une ligne reliant () l'extrémité sud du môle sis à l'ouest du port ostréicole d'Arès au PR 51 000 du chemin départemental n° 51050 de Bordeaux à Piquey ". Ainsi, la partie maritime de la réserve naturelle des près salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret, en ce qu'elle se situe sur le bassin d'Arcachon, lagune mésotidale ouvrant sur l'océan Atlantique, ne peut être qualifiée de cours d'eau au sens des dispositions précitées de l'article L. 215-7-1 du code de l'environnement. A supposer que le canal des étangs puisse être qualifié de cours d'eau dès lors qu'il est indiqué comme tel dans la cartographie des cours d'eau de la Gironde, ce canal est inclus dans le schéma d'aménagement et de gestion des eaux des lacs médocains, approuvé le 15 mars 2013. Par suite, les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l'arrêté attaqué aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 214-12 du code de l'environnement.

8. Aux termes de l'article L. 332-1 du code de l'environnement : " I.- Des parties du territoire terrestre ou maritime d'une ou de plusieurs communes peuvent être classées en réserve naturelle lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader. / II.-Sont prises en considération à ce titre : / 1° La préservation d'espèces animales ou végétales et d'habitats en voie de disparition sur tout ou partie du territoire national ou présentant des qualités remarquables () ". Aux termes de l'article L. 332-3 du même code : " L'acte de classement peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l'intérieur de la réserve toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore et, plus généralement, d'altérer le caractère de ladite réserve, notamment la chasse et la pêche, les activités agricoles, forestières et pastorales, industrielles, minières et commerciales, l'exécution de travaux publics ou privés, l'extraction de matériaux concessibles ou non, l'utilisation des eaux, la circulation du public, quel que soit le moyen employé, la divagation des animaux domestiques et le survol de la réserve. / L'acte de classement tient compte de l'intérêt du maintien des activités traditionnelles existantes dans la mesure où elles sont compatibles avec les intérêts définis à l'article L. 332-1. ".

9. Il résulte des dispositions des articles L. 332-1 et L. 332-3 du code de l'environnement citées au point précédent que le pouvoir réglementaire tient de la loi le pouvoir d'interdire à l'intérieur d'une réserve l'exercice de certaines activités sportives susceptibles de nuire au développement naturel de la faune et de la flore et, plus généralement, d'altérer le caractère de cette réserve. Il appartient cependant au pouvoir réglementaire, avant d'interdire une ou plusieurs de ces activités dans une réserve naturelle, de s'assurer qu'une telle mesure d'interdiction est nécessaire, adaptée et proportionnée aux objectifs de préservation des milieux naturels, de la faune et de la flore poursuivis par l'acte de classement de la réserve.

10. Les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué a pour effet d'interdire de manière générale et absolue toute activité nautique non motorisée au sein de la réserve naturelle des près salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret, alors qu'une pratique raisonnée et limitée dans le temps et l'espace de telles activités, et en particulier du kayak et du stand-up paddle, ne compromettrait pas l'objectif poursuivi de conservation des espèces et des milieux naturels. Alors au demeurant que ce type d'activité, lorsqu'il est exercé dans un cadre commercial, est déjà interdit par l'article 7 du décret du 13 septembre 1983, il ressort du plan de gestion 2016-2020 de la réserve naturelle en cause, sur lequel est fondé l'arrêté attaqué et qui est librement consultable sur le site internet de la préfecture de la Gironde, que la pratique d'activités nautiques non motorisées, en net développement depuis la création de la réserve, constitue, de par l'intensité et la fréquence de la présence humaine induite, un facteur de dérangement pour les oiseaux d'eau, notamment au printemps où les stationnements à marée montante et descendante sont réguliers et importants. L'évaluation du plan de gestion 2016-2020 de la réserve naturelle, datée d'avril 2021 et également consultable sur le site internet de la préfecture de la Gironde, relève que les activités nautiques, de type canoë kayak, aviron et stand up paddle, qui participent à l'augmentation significative de la fréquentation du site, posent aujourd'hui des " problématiques au regard des enjeux de conservation et de quiétude du site qui sont pour la réserve naturelle essentielles tout au long de l'année (enjeux avifaune nicheuse, mais surtout migratrice et hivernante) ". Les observations produites en défense du 15 juin 2021 issues du comptage mensuel des oiseaux d'eau sur les prés salés de la réserve naturelle, réalisé par le personnel de la réserve, attestent que le dérangement résultant de la présence humaine sur des embarcations de type kayak ou stand-up paddle est, compte tenu de la répétition de ces dérangements, et ce même en situation de faible fréquentation, tout aussi fort pour les oiseaux d'eau que les déplacements à moteur, déjà proscrits par l'article 11 du décret du 13 septembre 1983. Si ces observations sont postérieures à l'arrêté contesté, elles mettent en évidence une situation de fait existant à cette date, liée au manque permanent de quiétude du site pour la faune avicole à raison du développement d'activités nautiques de loisir compromettant la fonction majeure de la réserve d'accueil des oiseaux. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'interdiction de toute activité nautique sur la réserve en cause ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée aux objectifs de protection poursuivis.

11. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

12. Il résulte de l'examen des dispositions des articles 2 et 7 du décret du 13 septembre 1983 dont l'illégalité n'est pas excipée, qu'alors que toute activité commerciale, dont nécessairement toutes celles qui peuvent être liées au nautisme, sont interdites, l'exercice de la pêche et de la chasse professionnelle est expressément autorisé sur le site de la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret. L'article 4 de l'arrêté attaqué se borne à préciser, conformément aux dispositions précitées de l'article 12 du décret du 13 septembre 1983, la règlementation, à terre, de l'exercice de la chasse et de la pêche professionnelle à la civelle, en prévoyant une circulation et un stationnement sur les cheminements et stationnements prévus à cet effet, ainsi que la délivrance d'une autorisation pour le stationnement des véhicules dans les zones définies. A supposer que l'arrêté attaqué initierait une différence de traitement qui n'aurait pas déjà existé entre les activités sportives et récréatives de nautisme d'une part et les activités de chasse ou de pêche professionnelle d'autre part, cette différence de traitement résulte de la différence de situation des chasseurs et pêcheurs qui participent, dans le cadre très réglementé de leur activité, à l'exécution du plan de gestion de la réserve naturelle, notamment dans la régulation des populations de sangliers et de chevreuils et dans la gestion de la prolifération de la végétation du type " baccharis halimifolia ". Elle est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général en rapport direct avec l'objet de la norme et n'est pas manifestement disproportionnée au regard de ce motif susceptible de la justifier. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux serait constitutif d'une rupture injustifiée d'égalité entre les usagers du domaine public doit, en tout état de cause, être écarté.

13. Il résulte de ce qui précède que l'association Arès Kayak Nature et le syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 4 mai 2021 de la préfète de la Gironde et du préfet maritime de l'Atlantique précisant la règlementation applicable dans la réserve naturelle des prés salés d'Arès et de Lège-Cap-Ferret. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1 : La requête de l'association Arès Kayak Nature et le syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Arès Kayak Nature, au syndicat national des guides professionnels de canoë kayak et des disciplines associées, à la préfète de la Gironde et au préfet maritime de l'Atlantique.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Delvolvé, président,

- Mme Molina-Andréo, première conseillère,

- Mme Mounic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2022.

La rapporteure,

B. MOLINA-ANDRÉO Le président,

Ph. DELVOLVÉ

La greffière,

L. SIXDENIERS

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,