Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2103858

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 juillet 2021, et par un mémoire en réplique enregistré le 7 octobre 2022 mais non communiqué, la SAS Camping de la dune, représentée par la SELARL Roche-Bousquet, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 décembre 2020 par lequel la préfète de la Gironde a, pour cause d'utilité publique, déclaré plusieurs parcelles immédiatement cessibles au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (ci-après désigné " Conservatoire du littoral "), en tant que cet arrêté concerne la parcelle dont elle est propriétaire dans la commune de La Teste-de-Buch, cadastrée CH 55 ou, à défaut, en totalité, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure d'enquête parcellaire irrégulière, dès lors que le dossier produit par le pétitionnaire dans le cadre de cette enquête ne comportait pas une désignation suffisamment précise des parcelles concernées par le projet ;

- l'arrêté de déclaration d'utilité publique sur le fondement duquel l'arrêté de cessibilité a été pris est illégal ; d'une part, l'expropriation n'est pas nécessaire pour protéger les parcelles concernées, qui font d'ores et déjà l'objet d'un niveau de protection maximale au titre de la législation sur la protection des sites au titre du code de l'urbanisme et du code de l'environnement ; sauf à méconnaître l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 23 août 1789, les objectifs légalement suivis par le Conservatoire du littoral ne suffisent pas, en eux-mêmes, à présumer le caractère d'intérêt public de l'opération en cause, alors même que ces objectifs auraient pu être suffisamment atteints par la mise en œuvre du droit de préemption du Conservatoire ; d'autre part, le bilan coûts-avantages de la réserve foncière projetée est excessivement négatif, en raison du faible avantage de la constitution de cette réserve par rapport aux protections qui résultent déjà de la législation en vigueur et en raison des nombreux inconvénients qu'elle présente ;

- en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'arrêté de déclaration d'utilité publique n'a pas été accompagné d'un document exposant les motifs de l'opération et les considérations justifiant son utilité publique.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2022, le Conservatoire du littoral, représenté par Me Heitzmann, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête n'est pas recevable en l'absence de justification de l'intérêt à agir de la société requérante ;

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2022, la préfète de la Gironde a conclu au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- et les observations de Me Bousquet, représentant la SAS Camping de la dune, et de Me Heitzmann, représentant le Conservatoire du littoral.

Une note en délibéré présentée pour la SAS Camping de la dune a été enregistrée le 21 septembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Camping de la dune est propriétaire, dans la commune de La Teste-de-Buch, de la parcelle cadastrée CH 55, située route de Biscarosse Nord. Cette parcelle est incluse dans le périmètre d'application de l'arrêté du 30 mai 2016 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré d'utilité publique, au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (ci-après " Conservatoire du littoral "), les acquisitions de parcelles constitutives des espaces dunaires et forestiers de la Dune du Pilat, sur la commune de La Teste-de-Buch, en vue de la constitution d'une réserve foncière. Par ce même arrêté, le préfet de la Gironde a autorisé le Conservatoire du littoral à acquérir, soit à l'amiable, soit par voie d'expropriation, dans un délai de cinq ans, les parcelles permettant de créer cette réserve foncière. A l'issue de l'enquête parcellaire qui s'est déroulée du 28 octobre au 28 novembre 2019, par un arrêté du 30 décembre 2020, la préfète de la Gironde a déclaré immédiatement cessibles pour cause d'utilité publique, au profit du Conservatoire du littoral, les parcelles et immeubles tels que désignés par l'état parcellaire joint à cet arrêté. La société requérante en demande l'annulation partielle ou totale, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de précision dans la délimitation des parcelles concernées :

2. Aux termes de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière () ". Selon ce dernier article : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). Le lieu-dit est remplacé par l'indication de la rue et du numéro pour les immeubles situés dans les parties agglomérées des communes urbaines () ". Selon le I de l'article R. 131-3 de ce code : " Lorsque les communes où sont situés les immeubles à exproprier se trouvent dans un seul département, l'expropriant adresse au préfet du département, pour être soumis à l'enquête dans chacune de ces communes, un dossier comprenant : / 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; / 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens () ".

3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que l'arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d'accomplissement de cette obligation, qui constitue une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d'expropriation, entache d'irrégularité l'arrêté de cessibilité.

4. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 1er octobre 2019, le Conservatoire du littoral a informé la société requérante de l'ouverture de l'enquête parcellaire. Le dossier d'enquête parcellaire mis à sa disposition comportait un état parcellaire et un plan parcellaire de la section cadastrale concernée. En amont de cette enquête parcellaire, les parcelles incluses dans le périmètre de déclaration d'utilité publique du projet d'acquisition foncière ont été redécoupées, pour délimiter, sur les parcelles préexistantes au projet, les seules limites de propriété incluses dans le périmètre du projet. Même si le plan parcellaire joint au dossier d'enquête parcellaire fait apparaître l'ancienne numérotation parcellaire, tandis que l'état parcellaire utilise, pour chaque fonds concerné, la numérotation issue du redécoupage, l'identification de toutes les parcelles concernées est rendue possible à la fois par l'utilisation, sur le plan parcellaire, d'un coloris et de motifs de remplissage spécifiques à chaque fonds concerné et, en ce qui concerne les parcelles issues du redécoupage, par l'apposition, sur ce même plan, d'un numéro spécifique à chacune, reporté dans l'état parcellaire à la ligne correspondant à la parcelle concernée. Il résulte ainsi des pièces du dossier que, préalablement à l'édiction de l'arrêté en litige et dès l'ouverture de l'enquête parcellaire, la société requérante a été mise en mesure d'identifier avec toute la précision requise les parcelles concernées par le projet en litige et, en ce qui concerne les nouvelles limites de propriété issues du nouveau découpage des parcelles, à la fois de les identifier selon la nouvelle référence cadastrale, indiquée dans l'état parcellaire joint au dossier, et de connaître les anciennes parcelles auxquelles elles correspondent dans l'ancienne numérotation cadastrale, mentionnée dans le plan parcellaire joint à ce même projet. S'agissant en particulier de la parcelle n° CH 55 dont la société requérante est propriétaire, aucune confusion n'était possible entre le nouvel état parcellaire et les anciennes références, dès lors que cette parcelle n'a fait l'objet d'aucun redécoupage ni d'aucune nouvelle numérotation à la suite des opérations de délimitation de l'emprise du projet d'acquisition foncière. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige aurait été pris sans que la société requérante fût préalablement mise en mesure de connaître précisément la délimitation de la propriété susceptible d'être expropriée, doit être écarté.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique :

5. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la décision de recourir à une déclaration d'utilité publique approuvant le dossier d'enquête publique et demandant au préfet l'ouverture d'une enquête publique constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ou de la décision décidant de recourir à une déclaration d'utilité publique et demandant au préfet d'ouvrir une enquête publique, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement est soumise à l'obligation d'effectuer la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. / Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement () L'acte déclarant d'utilité publique l'opération est accompagné d'un document qui expose les motifs et considérations justifiant son utilité publique. ".

7. Si les dispositions légales mentionnées ci-dessus exigent que l'auteur de la décision de déclaration d'utilité publique, une fois cette dernière prise, porte à la connaissance du public une information supplémentaire explicitant les motifs et les considérations qui l'ont fondée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la déclaration d'utilité publique qui serait une condition de légalité de cette dernière.

8. En deuxième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

9. D'abord, le projet d'acquisition des parcelles constitutives des espaces dunaires et forestiers de la Dune du Pilat, tel qu'il a été déclaré d'utilité publique par un arrêté du préfet de la Gironde du 30 mai 2016, a pour objet de créer une réserve foncière dans le cadre de l'opération " Grand Site ", qui résulte d'une convention conclue le 12 novembre 2012 entre l'Etat, la région Aquitaine, le département de la Gironde, le syndicat mixte de la Grande dune du Pilat, le syndicat intercommunal du bassin d'Arcachon, la commune de La Teste-de-Buch et le Conservatoire du littoral. Il vise à protéger et à assurer une gestion durable du site de la Dune du Pilat dont les composantes paysagères sont fragiles, en raison tant de la fréquentation touristique que de l'extension de l'urbanisation et le développement non contrôlé d'activités de loisirs. Ce projet a également pour objet de garantir le maintien de l'ouverture au public du site, de valoriser celui-ci sur le plan culturel et scientifique, de le protéger et d'en maintenir l'esprit naturel et sauvage. La circonstance que les parcelles en cause se trouvent dans le périmètre d'application de différents régimes de protection institués à la fois au titre de la législation de l'environnement et de la législation de l'urbanisme n'est pas, en soi, de nature à exclure que le projet d'acquisition foncière porté par le Conservatoire du littoral serait dépourvu d'intérêt public, l'existence de ces régimes de protection n'excluant pas l'intervention de cet établissement, qui n'a pas pour objet de se substituer à ces protections, mais de les compléter. Au regard de ces considérations, l'acquisition et la gestion des parcelles situées dans le site de la Dune du Pilat par le Conservatoire du littoral présente, compte tenu des objectifs assignés à cet établissement public administratif par l'article L. 322-1 du code de l'environnement, un caractère d'intérêt général.

10. Ensuite, l'utilité du projet par rapport aux intérêts publics en présence est caractérisée, notamment, par la circonstance que les dispositifs réglementaires applicables dans le secteur concerné ne permettent pas, dans le contexte d'un éclatement du site entre des régimes de propriété et des usages distincts, d'en assurer en l'état une protection suffisamment durable et cohérente. Dans ces conditions, en dépit des affirmations générales de la société requérante sur l'existence de plusieurs régimes de protection applicables, cette société ne démontre pas que le Conservatoire du littoral pût utilement satisfaire, conformément à ses missions légales, l'objectif de préservation et de valorisation du site, sans acquérir l'entière maîtrise foncière des parcelles concernées par le projet. Si elle soutient que le Conservatoire du littoral aurait pu exercer son droit de préemption, elle n'allègue pas qu'elle eût l'intention d'aliéner et, de toute façon, comme l'expose cet établissement en défense sans être utilement contesté, le morcellement parcellaire du site concerné fait d'autant plus obstacle à ce que le droit de préemption puisse être utilisé pour assurer une maîtrise foncière et une gestion du site cohérentes. Dans ces conditions, la société requérante ne démontre pas que le recours à l'expropriation ne fût pas rendu nécessaire pour atteindre les objectifs d'intérêt général du projet en litige.

11. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'atteinte à la propriété privée que comporte l'opération est excessive par rapport aux avantages escomptés du projet en termes de protection et de gestion par un opérateur unique des terrains formant le site de la Dune du Pilat. D'une part, comme la société requérante l'expose elle-même, ces parcelles ne sont pas constructibles et les usages qui y sont autorisés sont strictement limités par les différentes législations et réglementation qui s'y appliquent, à la fois au titre de la protection de l'environnement et au titre des règles d'urbanisme. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appropriation de la parcelle dont elle est propriétaire par le Conservatoire du littoral priverait le camping d'un accès à la plage, de ses issues de secours ou des accès réservés aux services de secours, alors que, comme l'expose le Conservatoire du littoral, sans être utilement contesté sur ce point, le périmètre du projet d'acquisition a été délimité de telle sorte que soient conservées hors de l'emprise toutes les installations du camping. De même, s'agissant de l'accès à la dune, il est constant que le Conservatoire du littoral s'est engagé à maintenir cet accès depuis le camping par une autorisation d'occupation temporaire.

12. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige comporterait, au regard de l'intérêt qu'il présente, des inconvénients excessifs.

13. En dernier lieu, dès lors que, pour les motifs exposés plus haut, il est justifié à la fois du caractère d'intérêt général du projet et que celui-ci ne comporte pas d'inconvénient excessif par rapport à l'intérêt qu'il présente, la société requérante ne peut utilement soutenir que la déclaration d'utilité publique aurait porté atteinte à la protection constitutionnelle de la propriété privée, telle qu'elle résulte de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en ce qu'elle ne reposerait pas sur un motif d'utilité publique légalement constatée.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu d'examiner la fin de non-recevoir qu'oppose en défense le Conservatoire du littoral, la requête de la SCI La Dune ne peut qu'être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Camping de la dune une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par le Conservatoire du littoral et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Camping de la dune est rejetée.

Article 2 : La SAS Camping de la dune versera au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Camping de la dune, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2023.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N° 21038528