Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2104788

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 18 septembre 2021, 3 janvier et 15 février 2022, le syndicat CGT du centre hospitalier de Domme, représenté par Me Basic, avocate, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision n°121/129 du 11 juin 2021 par laquelle le centre hospitalier (CH) de Domme a adopté les lignes directrices de gestion relatives aux promotions et à la valorisation des parcours professionnels ;

2°) d'enjoindre au CH de Domme d'arrêter de nouvelles lignes directrices de gestion, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du CH de Domme le paiement d'une somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure pour défaut d'affichage des avis du comité technique d'établissement émis les 1er et 11 juin 2021 ; la décision du 11 juin 2021 est également entachée d'un vice de procédure en ne mentionnant pas que l'avis a été unanimement défavorable ;

- elle méconnait les dispositions des articles 51, 62 et 64-1 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 et est ainsi entachée d'une erreur de droit ;

- elle méconnait les dispositions des articles 23 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 et 1 de la loi n°2008-496 du 27 mai 2008 et est ainsi entachée d'une erreur de droit ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en cela que la décision attaquée se réfère à une catégorie légalement inexistante au sein de la fonction publique hospitalière ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration en cela qu'elle est d'application rétroactive.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 novembre 2021 et 1er février 2022, le centre hospitalier de Domme, représenté par Me Jaafar, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge du syndicat CGT du CH de Domme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 17 mars 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n°2008-496 du 27 mai 2008 ;

- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;

- le décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mounic, rapporteure,

- les conclusions de M. Dufour, rapporteur public,

- et les observations de Me Vigneux, substituant Me Basic, représentant le syndicat CGT du CH de Domme et de Me Gauthier, substituant Me Jaafar, représentant le CH de Domme.

Considérant ce qui suit :

1. Le centre hospitalier de Domme a adopté après consultation du comité technique d'établissement des lignes directrices de gestion relatives à la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, aux orientations générales en matière de mobilité et aux orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels par la décision n°2021/129 du 11 juin 2021. Par la présente requête, le syndicat CGT du centre hospitalier de Domme demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation

2. Aux termes de l'article 27 du décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires : " Les lignes directrices de gestion fixent, en matière de promotion et de valorisation des parcours : /1° Les orientations et les critères généraux à prendre en compte pour les promotions de corps et de grade réalisées par la voie du choix ; / 2° Les mesures favorisant l'évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures. / II. - Les lignes directrices de gestion mentionnées au I visent en particulier :/ 1° A préciser les modalités de prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents, notamment à travers la diversité du parcours et des fonctions exercées, les formations suivies, les conditions particulières d'exercice, attestant de l'engagement professionnel, de la capacité d'adaptation et, le cas échéant, de l'aptitude à l'encadrement d'équipes. / Ces modalités permettent de prendre en compte les activités professionnelles exercées par les agents, y compris celles intervenant dans le cadre d'une activité syndicale et celles exercées à l'extérieur de l'administration d'origine, dans une autre administration mentionnée à l'article 2 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, dans le secteur privé ou dans une organisation européenne ou internationale ; / 2° A assurer l'égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion en tenant compte de la part respective des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés. / III. - Les lignes directrices de gestion visent, en outre, en matière de recrutement, à favoriser, notamment, l'adaptation des compétences aux évolutions des missions et des métiers, la diversité des profils et des parcours professionnels et l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. / IV. - Pour les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs de soins, elles visent notamment à encourager la mobilité et définissent en particulier les modalités de prise en compte de critères supplémentaires établis à titre subsidiaire dans le respect des priorités de l'article 38 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, permettant d'examiner les demandes individuelles de mobilité ".

3. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure.

4. En premier lieu, d'une part aux termes de l'article R. 6144-75 du code de la santé publique : " Les avis ou vœux émis par le comité sont portés par le président à la connaissance du conseil de surveillance de l'établissement. Ils sont également portés par voie d'affichage, à la diligence du directeur de l'établissement ou de l'administrateur du groupement de coopération sanitaire de moyens de droit public, à la connaissance du personnel dans un délai de quinze jours ". D'autre part, aux termes de l'article 26 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 " L'autorité communique ces lignes directrices de gestion aux agents ". Enfin, aux termes de l'article 39 du décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires : " I. Jusqu'au renouvellement général des instances de la fonction publique et par dérogation à l'article 4, les lignes directrices de gestion doivent avoir été soumises pour avis, avant leur adoption ou leur révision, au comité technique ministériel pour celles prévues au I de l'article 2 et, pour celles prévues aux II, III et IV du même article, respectivement au comité technique de réseau, au comité technique de proximité et au comité technique d'établissement public ".

5. Si l'avis du comité technique d'établissement n'a pas été affiché dans le délai de quinze jours ni à la date de la décision attaquée, une telle circonstance est cependant sans incidence sur la légalité des lignes directrices dont il est demandé l'annulation. Le moyen doit dès lors être écarté comme inopérant.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 94 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : " L'article 30 en tant qu'il concerne les lignes directrices de gestion qui fixent les orientations générales en matière de mobilité dans la fonction publique de l'Etat, s'applique aux décisions individuelles prises à compter du 1er janvier 2020. / L'article 30, en tant qu'il concerne les compétences des commissions administratives paritaires en matière de promotion et d'avancement ainsi que les lignes directrices de gestion qui fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours, s'applique en vue de l'élaboration des décisions individuelles prises au titre de l'année 2021 ".

7. Il ressort des pièces du dossier que les lignes de gestion arrêtées le 11 juin 2021 par le centre hospitalier de Domme s'appliquent pour la période 2021-2025, comme l'énonce le 1°du B du III relatif aux modalités de communication et de suivi des lignes directrices de gestion. En appliquant les nouvelles règles aux avancements pris au titre de l'année 2021, qui comme le soutient le centre hospitalier de Domme en défense sans être contesté auront lieu au quatrième trimestre de l'année 2021, le centre hospitalier de Domme n'a pas entendu faire de sa décision une application rétroactive. Par suite, le moyen tiré de la rétroactivité illégale de la décision du 11 juin 2021 doit être écarté comme manquant en fait.

8. En troisième lieu, aux termes de la décision du 11 juin 2021, parmi les " critères d'arbitrage pour la voie d'avancement à la valeur professionnelle ", la décision attaquée précise que trois points seront octroyés à l'agent qui " exerce des fonctions de responsabilités non reflétées par son grade (exemples : faisant fonction-cadre, fonction d'encadrement technique, d'adjoint au cadre ou auxiliaire de vie) ". Il ressort des pièces du dossier qu'en valorisant dans les critères d'appréciation de la valeur professionnelle des fonctions de responsabilité non reflétées par le grade, le centre hospitalier de Domme n'a pas entendu se référer à une catégorie hiérarchique légalement inexistante mais à valoriser les agents exerçant des fonctions supérieures à leur grade ou des responsabilités particulières. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 51 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dans sa version applicable au litige : " Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d'origine ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article 4, de son emploi d'origine, mais continuant à bénéficier, dans ce corps ou cet emploi, de ses droits à l'avancement et à la retraite ". Aux termes de l'article 62 du même texte : " La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son établissement, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite. / Par dérogation au premier alinéa, lorsqu'un fonctionnaire bénéficie d'une disponibilité au cours de laquelle il exerce une activité professionnelle ou d'une disponibilité pour élever un enfant, il conserve, pendant une durée maximale de cinq ans, ses droits à l'avancement dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps ". Enfin, aux termes de l'article L. 64-2 du même texte : " Le congé parental est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son établissement d'origine pour élever son enfant. () Dans cette position, le fonctionnaire n'acquiert pas de droit à la retraite, sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux pensions prévoyant la prise en compte de périodes d'interruption d'activité liées à l'enfant. Il conserve ses droits à l'avancement, dans la limite d'une durée de cinq ans pour l'ensemble de sa carrière. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps ".

10. Il résulte des dispositions précitées que les agents placés en position de disponibilité ou de congé parental conservent sous certaines conditions des droits à avancement pour une période maximum de cinq ans. Il résulte également de ces dispositions qu'un agent placé en position de détachement hors de son corps d'origine ou de son emploi d'origine conserve pendant toute la durée de son détachement, ses droits à avancement. Or, il ressort de la décision attaquée que les lignes directrices adoptées par le CH de Domme disposent dans le chapitre 2 relatif aux " Etapes pour constituer les tableaux d'avancement de grade " à son 4° que " La situation d'un agent qui n'est pas en position d'activité (disponibilité, congé parental) au terme de l'évaluation de sa valeur professionnelle (date de la fin de la campagne d'entretiens professionnels) n'est pas étudiée au titre du tableau d'avancement de l'année ". Dès lors que cette disposition a pour effet d'écarter des tableaux d'avancement de grade, d'une part les agents en position de disponibilité et de congé parental, sans examiner au préalable s'ils remplissent les conditions pour y figurer et d'autre part, les agents placés en position de détachement dont la situation n'est pas évoquée dans le présent chapitre, elle méconnaît les dispositions des articles 51, 62 et 64-2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dans sa version applicable au litige. Par suite, le syndicat requérant est fondé à demander l'annulation de la décision du CH de Domme du 11 juin 2021 en tant qu'elle méconnaît les dispositions précitées et est ainsi entachée d'une erreur de droit.

11. En cinquième lieu, d'une part aux termes de l'article 23 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " I.-Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité ou de détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services ou est mis à la disposition d'une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire. / II.-Le fonctionnaire qui bénéficie, depuis au moins six mois au cours d'une année civile, de l'une des mesures prévues au I et qui consacre la totalité de son service à une activité syndicale a droit, dès la première année, à l'application des règles suivantes : /1° Son avancement d'échelon a lieu sur la base de l'avancement moyen, constaté au sein de la même autorité de gestion, des fonctionnaires du même grade ; / 2° Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement d'échelon spécial, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d'avancement de cet échelon spécial, au vu de l'ancienneté acquise dans l'échelon immédiatement inférieur et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires détenant le même échelon, relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d'avancement et selon la même voie, à l'échelon spécial ; / 3° Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement de grade au choix, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d'avancement de grade, au vu de l'ancienneté acquise dans ce grade et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires titulaires du même grade relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d'avancement et selon la même voie, au grade supérieur. / III.- Le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale est soumis au II. / IV.-Par dérogation à l'article 17, le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I du présent article et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale a droit à un entretien annuel avec l'autorité hiérarchique dont il relève, sans être soumis à une appréciation de sa valeur professionnelle. / Toutefois, cet entretien annuel n'a pas lieu lorsque les dispositions du statut particulier de son corps ou cadre d'emplois d'origine prévoient des modalités différentes d'appréciation de la valeur professionnelle. / V.- Les compétences acquises dans l'exercice d'une activité syndicale sont prises en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle. / VI.-Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles le fonctionnaire soumis aux II et III conserve le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire et dans lesquelles le fonctionnaire soumis au même II bénéficie d'un entretien sans appréciation de sa valeur professionnelle ".

12. D'autre part, aux termes de l'article 6, 2ème alinéa, de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 : " Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions () syndicales ". Aux termes de l'article 1, 1er et 2ème alinéa de la loi n°2008-496 du 27 mai 2008 : " Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement () de ses activités syndicales () une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable ".

13. Il ressort de la rédaction du 5° du b) du 2- du A du II des lignes directrices de gestion que " Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement de grade au choix, le fonctionnaire en décharge totale d'activité pour motif syndical est inscrit au tableau d'avancement de grade, au vu de l'ancienneté acquise dans ce grade. Sa situation est étudiée au titre de la voie de l'avancement à l'ancienneté ". Or en prévoyant, par cette rédaction, que l'avancement des agents en décharge totale d'activité se fait exclusivement à l'ancienneté et en s'opposant à ce que les agents méritants exerçant des fonctions syndicales puisse bénéficier d'un avancement accéléré au mérite, le CH de Domme méconnaît le I de l'article 23 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précité qui prévoit qu'ils sont réputés conserver leur position statutaire et bénéficier ainsi du droit commun. Dès lors, le CH de Domme a entaché sa décision d'une erreur de droit portant discrimination à l'égard des agents en décharge d'activité syndicale. Par suite le requérant est fondé à demander l'annulation de la décision du CH de Domme du 11 juin 2021 en tant qu'elle méconnaît les dispositions précitées de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

14. Il résulte de ce qui précède que les dispositions des II-A-2° b) 4) et 5) des lignes directrices de gestion du 11 juin 2021 du CH de Domme doivent être annulées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. L'exécution du présent jugement implique que le CH de Domme modifie ses lignes directrices de gestion en tenant compte des motifs d'annulation du présent jugement. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au directeur du CH de Domme de procéder à cette modification dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés à l'instance :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge du centre hospitalier de Domme une somme de 1 500 euros à verser au syndicat CGT du centre hospitalier de Domme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les dispositions des II-A-2° b) 4) et 5) des lignes directrices de gestion du 11 juin 2021 du centre hospitalier de Domme sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du CH de Domme de modifier ses lignes directrices de gestion en prenant en compte les motifs de son annulation partielle dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le CH de Domme versera au syndicat CGT du CH de Domme la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat CGT du CH de Domme est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT du centre hospitalier de Domme et au directeur du centre hospitalier de Domme.

Délibéré après l'audience du 3 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

M. Delvolvé, président,

Mme Mounic, première conseillère,

Mme Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet 2023.

La rapporteure,

S. MOUNIC

La présidente,

Ph. DELVOLVÉ Le greffier,

A. PONTACQ

La République mande et ordonne au ministre de la santé en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,