Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2105788

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 octobre 2021, Mme D B et M. E C, représentés par la SCP Gaffet-Madelannat et Associés, société d'avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 décembre 2020 du président du conseil départemental de la Gironde portant refus d'autorisation de création d'un lieu de vie et d'accueil ;

2°) d'enjoindre au président du conseil département de la Gironde de réexaminer leur demande dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du département de la Gironde une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la signataire de la décision attaquée était incompétente ; la décision attaquée ne fait pas état de ce que sa signataire agissait par délégation ;

- la décision attaquée a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière, le président du conseil départemental n'ayant pas été personnellement consulté ;

- la décision attaquée a méconnu les dispositions du code de l'action sociale et des familles en exigeant que le projet des requérants réponde à un besoin départemental dans le domaine médico-social, alors même que le projet présentait un intérêt national ;

- la décision attaquée a pour effet d'exiger des compétences relatives à la prise en charge des pathologies psychiatriques pour l'ouverture d'un lieu de vie et d'accueil, alors que cette condition n'est prescrite par aucune des dispositions applicables du code de l'action sociale et des familles ;

- la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre des requérants.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mai 2022, le département de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- aucun des moyens présentés par Mme B et M. C n'est fondé ;

- même si ce point ne constitue pas un des motifs de la décision attaquée, le projet ne satisfait pas, du point de vue de la qualité, aux règles de fonctionnement et d'organisation, telles que prévues au 2° de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, d'une part, en ce que le projet est insuffisamment détaillé, d'autre part, en ce qu'il est prévu que les agressions physiques feraient l'objet d'une " contention de protection ".

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Molina-Andréo, rapporteure,

- les conclusions de Mme Champenois, rapporteure publique,

- et les observations de Me Gaffet représentant Mme B et M. C et de Mme A, juriste représentant le conseil départemental de la Gironde.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D B et M. E C ont, le 10 juin 2021, sollicité du président du conseil départemental de la Gironde l'autorisation d'ouverture d'un lieu de vie et d'accueil (LVE). Par décision du 17 septembre 2021, leur demande a été rejetée. Par la présente requête, Mme B et M. C demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes L.312-1 du code de l'action sociale et des familles : " () III.-Les lieux de vie et d'accueil qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médico-sociaux au sens du I doivent faire application des articles L. 311-4 à L. 311-8. Ils sont également soumis à l'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1 et aux dispositions des articles L. 313-13 à L. 313-25, dès lors qu'ils ne relèvent ni des dispositions prévues au titre II du livre IV relatives aux assistants maternels, ni de celles relatives aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées prévues au titre IV dudit livre. Un décret fixe le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir et leurs règles de financement et de tarification. () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 313-1-1 du même code : " I.-Sont soumis à autorisation des autorités compétentes en application de l'article L. 313-3 () les projets de lieux de vie et d'accueil () ". Aux termes de l'article L. 313-4 de ce code : " L'autorisation est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève et, pour les établissements visés au b du 5° du I de l'article L. 312-1, aux besoins et débouchés recensés en matière de formation professionnelle ; 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l'autorisation, sauf en ce qui concerne les projets visés au II de l'article L. 313-1-1 ; 4° Est compatible, lorsqu'il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l'article L. 312-5-1 ou le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées mentionné à l'article L. 312-5-3, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. L'autorisation fixe l'exercice au cours de laquelle elle prend effet. L'autorisation, ou son renouvellement, peuvent être assortis de conditions particulières imposées dans l'intérêt des personnes accueillies. Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l'autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d'évaluation. ".

3. D'une part, il résulte de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles que les lieux de vie et d'accueil, qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médicaux-sociaux au sens du I de cet article sont néanmoins, en vertu du III du même article, soumis à plusieurs des obligations imposées à ces établissements et services, y compris notamment, lorsqu'ils ne relèvent pas des dispositions relatives aux assistants maternels ou aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées, à l'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1. Le législateur a entendu que cette autorisation prévue à l'article L. 313-1 ne peut être refusée que pour l'un ou plusieurs des motifs que l'article L. 313-4 énumère.

4. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 312-5 et L. 312-5-1 du code de l'action sociale et des familles que les lieux de vie et d'accueil, qui ne revêtent pas le caractère d'établissement ou service social ou médico-social, n'ont à être prévus ni par un schéma régional de santé, ni par un schéma d'organisation sociale et médico-sociale, ni par un programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie. Ces établissements ne relèvent pas, dès lors, des conditions posées au 1° et au 4° de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, s'agissant de la compatibilité du projet avec le schéma régional de santé, le schéma d'organisation sociale et médico-sociale ou le programme interdépartemental mentionné à l'article L. 312-5-1.

5. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est motivée, en premier lieu, par la circonstance que le projet de lieu de vie et d'accueil des requérants ne s'inscrirait pas dans le cadre des besoins sociaux et médicaux-sociaux fixé par le schéma départemental de protection de l'enfance et de la famille 2018-2022. Or, un tel motif lié aux besoins du département, qui ne figure pas parmi les critères applicables aux lieux de vie et d'accueil énumérés à l'article L 313-4 du code de l'action sociale et des familles et seuls susceptibles de fonder un refus d'autorisation, ne peut pas légalement justifier la décision du président du conseil départemental. Par suite, la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles.

6. Aux termes des dispositions de l'article D. 316-5 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue du décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013 : " I. ' Les frais de fonctionnement de chaque lieu de vie et d'accueil défini à la présente section sont pris en charge par les organismes financeurs mentionnés au IV de l'article D. 316-2 sous la forme d'un forfait journalier. L'année de création du lieu de vie et d'accueil, puis tous les trois ans, la personne ayant qualité pour représenter le lieu de vie et d'accueil adresse par lettre recommandée avec demande d'avis de réception une proposition de forfait journalier aux autorités compétentes pour délivrer l'autorisation de création prévue à l'article L. 313-1-1. Cette proposition est fondée sur un projet de budget respectant la nomenclature comptable définie par l'arrêté prévu à l'article R. 314-5. Ce projet est joint à la proposition. Les autorités de tarification arrêtent un forfait journalier pour l'année civile en cours et les deux exercices suivants, dans les soixante jours qui suivent la réception de la proposition de la personne ayant qualité pour représenter le lieu de vie et d'accueil. Ce forfait journalier est opposable aux organismes financeurs mentionnés au IV de l'article D. 316-2 dès sa notification. () II. ' Le montant du forfait journalier, exprimé en multiple de la valeur horaire du salaire minimum de croissance déterminé dans les conditions prévues aux articles L. 3231-2 à L. 3231-11 du code du travail, est composé : 1° D'un forfait de base, dont le montant ne peut être supérieur à 14,5 fois la valeur horaire du salaire minimum de croissance, qui est destiné à prendre en charge forfaitairement les dépenses suivantes : a) La rémunération du ou des permanents et des autres personnels salariés du lieu de vie et d'accueil mentionnés au III de l'article D. 316-1 ainsi que les charges sociales et, le cas échéant, fiscales afférentes à ces rémunérations ; b) Les charges d'exploitation à caractère hôtelier et d'administration générale ; c) Les charges d'exploitation relatives à l'animation, à l'accompagnement social et à l'exercice des missions prévues au I de l'article D. 316-1 ; d) Les allocations arrêtées par les départements d'accueil en faveur des mineurs et des jeunes majeurs confiés par un service d'aide sociale à l'enfance ; e) Les amortissements du matériel et du mobilier permettant l'accueil des résidents ; f) Les provisions pour risques et charges ; g) La taxe nette sur la valeur ajoutée pour la fourniture de logement et de nourriture dès lors que ces services constituent les prestations principales couvertes par le forfait journalier. 2° Le cas échéant, lorsque le projet prévu à l'article L. 311-8 repose sur des modes d'organisation particuliers ou fait appel à des supports spécifiques, d'un forfait complémentaire qui est destiné à prendre en charge forfaitairement tout ou partie des dépenses non prévues dans le forfait de base. "

7. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est motivée, en second lieu, par la circonstance que le montant du prix journalier figurant dans le projet présenté serait supérieur au prix de journée moyen pratiqué dans les autres lieux de vie et d'accueil du département proposant le même type d'accueil. Toutefois, il résulte des dispositions précitées de l'article D. 316-5 du code de l'action sociale et des familles que c'est à l'autorité de tarification compétente, comme le président du conseil départemental, qu'il appartient d'arrêter dans l'année de création du lieu de vie et d'accueil, puis tous les trois ans, le forfait journalier, au vu de la proposition du représentant du lieu de vie et d'accueil, à un niveau permettant, dans le respect du montant maximal du forfait de base, la prise en charge des dépenses nécessaires à l'accueil des personnes qui lui sont adressées. Par suite, en rejetant la demande de création de lieu de vie sollicitée au motif que le montant dudit forfait figurant dans le projet présenté serait trop élevé, la décision attaquée méconnait les dispositions précitées de l'article D. 316-5 du code de l'action sociale et des familles.

8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Dans ses écritures en défense, le président du conseil départemental de la Gironde fait valoir que la demande d'autorisation de création du lieu de vie et d'accueil des requérants aurait pu être rejetée au motif que leur projet ne satisfait pas, du point de vue " de la qualité ", aux exigences prescrites par les dispositions précitées du 2° de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, qui imposent que le projet satisfasse aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par ledit code, dès lors qu'il est insuffisamment détaillé et prévoit que les agressions physiques feraient l'objet d'une " contention de protection ". Il peut, à ce titre, être regardé comme sollicitant une substitution de motifs.

10. Aux termes des dispositions de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles : " I.-Un lieu de vie et d'accueil, au sens du III de l'article L. 312-1 vise, par un accompagnement continu et quotidien, à favoriser l'insertion sociale des personnes accueillies. Il constitue le milieu de vie habituel et commun des personnes accueillies et des permanents mentionnés au III dont l'un au moins réside sur le site où il est implanté. À l'égard des mineurs qui lui sont confiés, le lieu de vie et d'accueil exerce également une mission d'éducation, de protection et de surveillance. (). III.-La structure est animée par une ou plusieurs personnes, dénommées permanents de lieux de vie, qui organisent et garantissent la mise en œuvre des missions mentionnées au I du présent article. () ". Aux termes de l'article R. 313-8-1 du même code : " Les demandes d'autorisation sont accompagnées de tout document permettant de décrire de manière complète le projet et d'apprécier le respect des critères mentionnés à l'article L. 313-4, notamment les éléments suivants : / 1° La nature des prestations délivrées et les catégories de publics concernés ; / 2° La répartition prévisionnelle de la capacité d'accueil par type de prestations ; / 3° La répartition prévisionnelle des effectifs de personnels par type de qualifications ; /4° Le budget prévisionnel en année pleine de l'établissement ou du service pour sa première année de fonctionnement. /Le dossier de demande d'autorisation est réputé être complet si, dans le délai d'un mois à compter de sa réception, l'autorité compétente ou, en cas d'autorisation conjointe, la première autorité saisie n'a pas fait connaître au demandeur, par lettre recommandée avec avis de réception, la liste des pièces manquantes ou incomplètes."

11. Il ne ressort pas de l'examen du dossier de demande de création du lieu de vie et d'accueil en litige, qui n'a pas été déclaré incomplet par le département de la Gironde et n'a pas davantage fait l'objet de demandes d'éclaircissement par la collectivité, que les modalités d'accueil des personnes prises en charge et les activités qui leur seront proposées seraient décrites de manière insuffisamment précises pour que la collectivité locale puisse apprécier le bien-fondé de l'autorisation sollicitée. Si ce même document évoque, comme le fait valoir le département, la possibilité d'une " contention de protection ", l'utilisation d'une telle technique n'est envisagée qu'en cas d'agression physique, pour garantir, de façon non violente, l'intégrité physique et la sécurité tant des personnes prises en charge que du personnel et apparait, de ce fait, compatible avec les exigences des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles. Au demeurant, le département ne fait état d'aucune autre technique permettant de faire face à une telle situation d'agression physique. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le président du conseil département aurait pu légalement édicter la décision attaquée au seul motif tiré de l'insuffisante " qualité " du dossier de demande d'autorisation d'ouverture du lieu de vie et d'accueil. Dans ces conditions, la substitution de motif sollicitée doit être rejetée.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme B et M. C sont fondés à demander l'annulation décision du 10 décembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Aux termes des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. "

14. Eu égard aux motifs du présent jugement, l'annulation de la décision attaquée implique que le président du département de la Gironde procède au réexamen de la demande des requérants dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Gironde la somme globale de 1 500 euros au bénéfice de Mme B et M. C, en application des dispositions précitées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 10 décembre 2020 du président conseil départemental de la Gironde portant refus d'autorisation de création d'un lieu de vie et d'accueil est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au président du conseil départemental de la Gironde de réexaminer la demande de Mme B et M. C dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le département de la Gironde versera la somme globale de 1 500 euros à Mme B et à M. C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B, à M. E C et au département de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Molina-Andréo, première conseillère faisant fonction de présidente ;

Mme de Gélas, première conseillère ;

Mme Ballanger, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2023.

La première assesseure,

C. DE GÉLASLa première conseillère

faisant fonction de présidente,

B. MOLINA-ANDRÉO

La greffière,

C. LALITTE

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,