Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2201494

Vu les procédures suivantes :

I - Par une requête enregistrée le 11 mars 2022 sous le n° 2201494 et deux mémoires enregistrés le 16 août 2023 et le 31 octobre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. A B, représenté par Me Laveissière, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 octobre 2021 par lequel la maire de la commune d'Audenge lui a refusé la délivrance d'un permis de construire une maison d'habitation et un garage ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune d'Audenge, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité le 1er septembre 2021, au besoin sur le fondement de l'article L. 121-8, alinéas 2 et 3, du code de l'urbanisme, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, le tout dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Audenge une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ne lui est pas applicable en tant que pétitionnaire de sorte que la fin de non-recevoir ne pourra qu'être écartée ;

- l'arrêté est insuffisamment motivé en fait ;

- il méconnaît les alinéas 2 et 3 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme car le projet répondait aux critères fixés par le 2ème alinéa de cet article sans qu'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) approuvé ne soit nécessaire ;

- l'arrêté a été pris au terme d'une procédure viciée en l'absence de saisine pour avis par la maire de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites comme le prévoit pourtant l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le terrain d'assiette se situe en continuité avec le bourg d'Audenge, bordé sur tous ses côtés par des parcelles construites et constitue ainsi une dent creuse qui n'étend pas l'urbanisation en dehors de l'enveloppe bâtie existante ; l'arrêté méconnait par conséquent l'alinéa 1er de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- l'article UC.7.1 a) du plan local d'urbanisme n'est pas méconnu car la hauteur maximale de la construction projetée (hauteur prise à l'égout, qui ne se distingue pas de la hauteur totale) est de 3,04 mètres dans une bande de 0 à 4 mètres soit une hauteur inférieure à la limite de 4,50 mètres exigée par l'article UC.7.1 a) ;

- le motif de refus opposé au titre de l'article UC.11.5 du règlement du plan local d'urbanisme est erroné car la notice descriptive du projet précisait que les briques à coller recevraient un enduit gratté teinté dans la masse de couleur ton blanc et l'insertion du projet dans son environnement permet de constater que ce blanc était un blanc cassé ; en tout état de cause, une simple prescription aurait permis de régler ce point ;

- l'arrêté est entaché d'une contradiction dans ses motifs car, après avoir reconnu que le projet pouvait être autorisé après accord de l'autorité administrative de l'Etat, pris après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, la maire oppose l'absence d'obtention de cet accord et de cet avis préalablement au dépôt de la demande de permis de construire alors qu'il incombait à la commune de saisir la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 12 mai et le 17 octobre 2023, la commune d'Audenge, représentée par Me Baltassat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir :

- à titre principal, que la requête est irrecevable en raison du défaut de justification du caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant ;

- et à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 17 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 2 novembre 2023 à 12 heures.

II - Par une requête enregistrée le 11 mars 2022 sous le n° 2201495 et un mémoire enregistré le 16 octobre 2023, M. A B, représenté par Me Laveissière, demande au tribunal :

1°) d'annuler le refus implicite de permis de construire du 23 janvier 2022 opposé par la maire de la commune d'Audenge ;

2°) en tant que de besoin, annuler la décision implicite de rejet de la préfète de la Gironde opposée à sa demande du 20 novembre 2021 ;

3°) d'enjoindre à la commune d'Audenge, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité le 20 novembre 2021, au besoin sur le fondement de l'article L. 121-8, alinéas 2 et 3 du code de l'urbanisme, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, le tout dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Audenge une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur la décision implicite de rejet opposée par la maire de la commune d'Audenge :

- les conditions posées par l'article 42 de la loi n° 2018-1021 pour obtenir la délivrance d'un permis de construire étaient réunies, sans qu'un SCOT approuvé ne soit nécessaire : le projet s'implante dans une dent creuse qui n'a pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, les caractéristiques du bâti existant ne sont pas modifiées de manière significative eu égard aux caractéristiques architecturales du projet et l'assiette du projet se trouve dans un secteur déjà urbanisé desservi par les voies et réseaux, avec une densité importante de constructions ;

- le projet ne comporte aucun risque d'atteinte à l'environnement ou aux paysages car le terrain d'assiette est entouré de parcelles déjà bâties et il se situe en dehors de toute zone de protection ou d'intérêt particulier, or seul ce motif aurait pu justifier un refus d'après l'article 42 de la loi n° 2018-1021 ;

Sur la décision implicite de rejet de la préfète de la Gironde :

- les fins de non-recevoir opposées par le préfet sont inopérantes et il y a bien lieu de le mettre en cause ;

- la décision implicite de rejet de la préfète doit être annulée pour les mêmes moyens que ceux exposés concernant la décision implicite de refus de la maire de la commune d'Audenge, étant précisé qu'il appartenait éventuellement à la direction départementale des territoires et de la mer de transmettre sa demande à la commune sur le fondement de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration si elle l'estimait nécessaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 septembre 2023, la commune d'Audenge, représentée par Me Baltassat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre une décision inexistante ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 septembre 2023, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions dirigées contre le refus de permis de construire sont irrecevables pour tardiveté et il doit être mis hors de cause, dès lors qu'il n'est pas l'auteur de la décision contestée ;

- les conclusions dirigées contre la décision implicite de la préfète de la Gironde de rejet du recours gracieux sont irrecevables en raison de son absence de caractère décisoire ;

- à titre subsidiaire les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 17 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 2 novembre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bourdarie,

- les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Roncin, représentant M. B, présent à l'audience et de Me Clément, représentant la commune d'Audenge.

Considérant ce qui suit :

1. Par une demande déposée le 1er septembre 2021, complétée le 23 suivant, M. A B a demandé au maire de la commune d'Audenge la délivrance d'un permis de construire une maison avec garage sur le lot A de la parcelle située au 32 rue des Trucails, cadastrée DI n° 212, d'une superficie de 768 m², à Audenge (Gironde). Par la requête n° 2201494, il demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 4 octobre 2021 par lequel la maire de la commune lui a refusé cette autorisation ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par la maire de cette commune sur son recours gracieux reçu le 24 novembre 2021. Le 23 novembre 2021, M. B a déposé en mairie d'Audenge une demande en date du 20 novembre 2021 adressée à la préfète de la Gironde aux fins d'obtenir une dérogation fondée sur l'article 42 de la loi " ELAN " pour la délivrance du permis de construire sollicité. Par la requête n° 2201495, il demande l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardée par la commune d'Audenge sur sa demande déposée le 23 novembre 2021 ou, le cas échéant, de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la préfète de la Gironde sur la même demande.

2. Les requêtes n° 2201494 et n° 2201495 concernent le même requérant et le même projet. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur l'arrêté du 4 octobre 2021 :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 4 octobre 2021 :

3. En premier lieu, en vertu du premier alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis () ". Aux termes de l'article L. 424-3 de ce code : " Lorsque la décision rejette la demande (), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet () ".

4. Par arrêté du 4 octobre 2021, la maire d'Audenge a refusé à M. B le permis de construire une maison d'habitation et un garage en raison de la couleur blanche de l'enduit prévu pour recouvrir les façades, en méconnaissance de l'article UC.11.5 du règlement du plan local d'urbanisme, en raison d'une hauteur supérieure à la hauteur autorisée pour la façade Est de la construction en limite séparative, au contraire des prescriptions de l'article UC.7.1.a de ce règlement et enfin en raison de l'absence d'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et d'accord de l'autorité de l'Etat sur ce projet. L'arrêté en litige comporte les considérations de fait qui le fondent. Le moyen tiré de son insuffisante motivation en fait ne peut qu'être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme applicable aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Aux termes du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " III. Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ".

6. Il résulte des dispositions transitoires précitées du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 qu'il appartient au maire, lorsqu'il envisage d'autoriser une construction dans un secteur déjà urbanisé autre qu'une agglomération ou un village et non identifié par un schéma de cohérence territoriale, de saisir pour avis la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, puis de recueillir l'accord du représentant de l'Etat. En l'espèce, dès lors que la décision en litige est une décision de refus d'autorisation, le moyen tiré du vice de procédure lié au défaut de saisine de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, l'article UC.7 " Implantation des constructions par rapport aux limites séparatives " du règlement du plan local d'urbanisme prescrit que les constructions neuves peuvent être implantées sur une ou plusieurs limites séparatives latérales si la construction à implanter n'excède pas une hauteur totale de 4 mètres dans une bande de 0 et 4 mètres comptée à partir de ces limites latérales. Eu égard à la finalité de cette disposition, qui vise à limiter la hauteur des bâtiments en limite séparative, il y a lieu de mesurer cette hauteur au faîtage et non à l'égout du toit, lorsque la façade, correspondant à un mur pignon, ne comporte pas d'égout du toit face au point le plus rapproché de la limite parcellaire. Les limites séparatives latérales sont définies dans le lexique en annexe 5 du règlement du PLU comme les limites du terrain qui aboutissent à une voie ou une emprise publique et qui ont un contact en un point avec la limite bordant une voie ou une emprise publique.

8. Il ressort du dossier de demande d'autorisation de construire que la façade Est de la maison est située en limite séparative latérale. Elle correspond à un mur pignon dépourvu de toit en pente de sorte qu'il y a lieu, dans ces conditions, d'apprécier la hauteur de la construction par rapport au faîtage, lequel est situé à 4,75 mètres au-dessus du niveau du terrain. Il s'ensuit que la construction projetée contrevient aux prescriptions de l'article UC.7 pour sa façade Est.

9. En quatrième lieu, l'article UC.11 " Aspect extérieur des constructions " du règlement du plan local d'urbanisme prévoit en son point 5 que les couleurs en façades autres que le bois d'aspect naturel, et représentant au moins 75 % des surfaces concernées, seront choisies parmi les teintes pierre, sable, ocre ou blanc cassé. Il est constant que la notice descriptive du projet mentionne que les façades seront recouvertes d'un enduit " ton blanc ". Ainsi, quand bien même la photographie de l'insertion du projet dans son environnement ferait apparaître un ton blanc cassé sur l'essentiel de la surface des façades, le motif opposé dans l'arrêté portant refus d'autorisation est fondé, quand bien même le maire aurait pu assortir la délivrance d'un permis de construire d'une prescription sur ce point.

10. Ces deux motifs tenant à la hauteur de la construction et à la couleur de ses façades sont à eux seuls de nature à justifier le refus opposé par la maire de la commune d'Audenge à M. B et il résulte de l'instruction qu'elle aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ces derniers.

11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, ni les autres motifs de la décision attaquée que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2021 ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction.

Sur les décisions implicites de rejet de la maire de la commune d'Audenge et du préfet de la Gironde de la demande datée du 20 novembre 2021 déposée en mairie le 23 suivant :

12. Par son courrier du 20 novembre 2021, déposé en mairie d'Audenge le 23 novembre suivant et libellé à l'adresse de la préfète de la Gironde, M. B sollicite l'obtention de la dérogation prévue à l'article 42 de la loi n° 2018-1021 afin d'obtenir un permis de construire.

13. En premier lieu, ce courrier, qui ne constitue pas une demande de permis de construire au sens des dispositions de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, n'a pu faire naître une décision implicite de rejet de permis de construire. A supposer que le requérant ait entendu former un deuxième recours gracieux à l'encontre de l'arrêté du 4 octobre 2021, ainsi qu'il a été dit au point 6, la maire n'était pas tenue de transmettre la demande de permis au préfet en vue d'une saisine de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, nécessaire afin d'obtenir la dérogation sollicitée, dès lors qu'elle n'envisageait pas de faire droit à la demande du 1er septembre 2021 dont elle était saisie.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ".

15. Ainsi qu'il a été dit, le courrier du 20 novembre 2021 ne peut être regardé comme constituant une demande de permis de construire, dès lors le préfet n'avait pas à la transmettre au maire sur le fondement de ces dispositions.

16. Enfin, en l'absence de demande de permis de construire et alors que la maire avait opposé le 4 octobre 2021 un refus à la demande de permis présentée le 1er septembre 2021 par M. B, le préfet ne pouvait que rejeter sa demande de dérogation fondée sur l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation des décisions implicites de rejet de la maire de la commune d'Audenge et du préfet de la Gironde ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction.

Sur les frais des instances :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

19. Les dispositions précitées font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Audenge, qui n'est pas, dans les présentes instances, partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B, les sommes demandées par la commune d'Audenge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Audenge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune d'Audenge et au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Brouard-Lucas, présidente,

M. Bourdarie, premier conseiller,

Mme Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024.

Le rapporteur,

H. BOURDARIE

La présidente,

C. BROUARD-LUCASLa greffière,

A. JAMEAU

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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