Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2300383

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 25 janvier et 14 février 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Frida, représentée par Me Baltazar, avocate, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision de l'arrêté du 2 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Bordeaux a suspendu l'exercice de ses activités professionnelles sur la terrasse de son établissement ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bordeaux une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est satisfaite ;

- la décision a été signée par une autorité incompétente ;

- il n'existait aucun trouble à l'ordre public au moment de l'édiction de l'arrêté, l'établissement étant fermé en raison des congés annuels ;

- seules les autorités de police judiciaire étaient susceptibles d'intervenir, dès lors que la terrasse en litige n'est pas située sur le domaine public mais sur une propriété privée ;

- le pouvoir de police spéciale des débits de boissons appartient au préfet et non au maire, en application de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique ;

- le maire de Bordeaux a détourné la procédure prévue par ces dispositions ;

- le maire n'avait pas compétence pour lui infliger la mesure de suspension d'activité prévue à l'article L. 171-8 du code de l'environnement ;

- la mesure de police contestée n'est pas nécessaire dès lors que le trouble de voisinage n'est pas établi ;

- les dispositions de l'article R. 1336-4 et suivants du code de la santé publique ne sont pas applicables dès lors que l'établissement ne diffuse pas de sons amplifiés ;

- les voisins qui se plaignent du soi-disant bruit émanant de l'établissement ont procédé à des ouvertures illégales sur leur immeuble, sans autorisation ;

- aucune procédure pénale n'a été ouverte à son encontre ;

- la mesure est totalement disproportionnée et porte une atteinte grave à la liberté du commerce et d'industrie de la requérante ;

- aucun des aménagements proposés par la société n'a été accepté par la commune ;

- les mesurages effectués ne sont pas réglementaires.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 et 14 février 2023, la commune de Bordeaux, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Frida d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'urgence n'est pas justifiée, dès lors qu'il n'est pas établi que la terrasse serait exploitée en période hivernale, et qu'en outre, la situation actuelle résulte de la négligence de la société à ne pas avoir fait cesser les nuisances sonores depuis presque six ans ;

- aucun moyen soulevé n'est fondé.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 25 janvier 2023 sous le numéro 2300380 par laquelle la SAS Frida demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Delvolvé, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique du 15 février 2023 à 14h00, tenue en présence de Mme Malo, greffière d'audience, ont été entendus :

- le rapport de M. Delvolvé, juge des référés ;

- les observations de Me Baltazar, représentant la SAS Frida, qui a précisé les moyens invoqués dans les écritures de la société requérante ;

- et les observations de Me Jeanneau, représentant le maire de la commune de Bordeaux, qui a repris les moyens opposés en défense par cette autorité.

La parole a été donnée en dernier lieu au défendeur et la clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la constatation de nuisances sonores, le maire de la commune de Bordeaux a, par arrêté du 2 janvier 2023, décidé de suspendre, à compter de la notification de cet arrêté, l'exercice des activités professionnelles sur la terrasse de l'établissement Frida sis 27-29 rue Buhan à Bordeaux, située dans la cour intérieure de l'immeuble et exploitée par la société par actions simplifiées (SAS) Frida, le temps de la réalisation des aménagements de mise en conformité et la fourniture d'un certificat établi par un bureau d'études spécialisé en acoustique attestant le respect au voisinage des émergences admises par l'article R. 1336-7 du code de la santé publique. La société Frida demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ". Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. () " Enfin aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. "

En ce qui concerne l'urgence :

3. Il résulte des dispositions citées au point 2 que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

4. Il résulte de l'instruction que la SAS Frida exploite le bar-restaurant en litige dans des locaux partagés entre des espaces fermés et une terrasse intérieure, laquelle est particulièrement prisée par la clientèle, ainsi qu'en justifie la requérante par la production de critiques culinaires. Il ressort de l'attestation établie par un expert-comptable le 9 février 2023 que l'exploitation de cette terrasse représentait 28 % du chiffre d'affaires de la société en mars 2022, 49 % en avril 2022 et près de 78 % en mai 2022. Au regard du délai nécessaire à la réalisation des travaux qu'impliquerait l'exécution de la décision contestée, la fermeture de la terrasse de la SAS Frida risque d'empêcher, dès l'arrivée des beaux jours, la poursuite normale de son activité en provoquant une baisse notable de sa clientèle.

5. La commune de Bordeaux fait valoir que la société requérante serait à l'origine de cette situation d'urgence par sa négligence à prévenir les nuisances sonores de son activité, lesquelles existeraient depuis 2017 et pour lesquelles aucune mesure n'aurait été mise en place.

6. Il résulte cependant de l'instruction que la SAS Frida a accepté de participer à une médiation dès 2017 à laquelle n'ont cependant pas souhaité participer les occupants des deux logements à l'origine des plaintes, ces derniers refusant tout aménagement de leurs fenêtres alors qu'il n'est pas établi qu'elles aient fait l'objet d'une quelconque autorisation, ces ouvertures ayant été réalisées, en toute connaissance de cause, alors qu'un précédent restaurant occupait déjà la terrasse. De plus, il résulte de l'instruction que le restaurant a supprimé, depuis 2017, toute musique de sa terrasse, s'est engagé à ne pas installer de tables directement sous les fenêtres des plaignants et a limité tant le nombre de personnes par groupe que le nombre de couverts sur la terrasse. Par ailleurs, dès réception de la mise en demeure du 21 septembre 2022, la SAS Frida a fait réaliser une expertise acoustique pour la réalisation d'aménagements. Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la société requérante une quelconque négligence à avoir tardé à prendre les mesures nécessaires pour diminuer les nuisances sonores en litige.

7. Il résulte de ce qui précède que la SAS Frida justifie de l'existence d'une situation d'urgence pour demander la suspension de l'exécution de la décision attaquée.

En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :

8. Aux termes de l'article R. 1336-4 du code de la santé publique : " Les dispositions des articles R. 1336-5 à R. 1336-11 s'appliquent à tous les bruits de voisinage à l'exception de ceux qui proviennent des infrastructures de transport et des véhicules qui y circulent, des aéronefs, des activités et installations particulières de la défense nationale, des installations nucléaires de base, des installations classées pour la protection de l'environnement ainsi que des ouvrages des réseaux publics et privés de transport et de distribution de l'énergie électrique soumis à la réglementation prévue à l'article 19 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie. / Lorsqu'ils proviennent de leur propre activité ou de leurs propres installations, sont également exclus les bruits perçus à l'intérieur des mines, des carrières, de leurs dépendances et des établissements mentionnés aux articles L. 4111-1 et L. 4111-3 du code du travail à l'exclusion de ceux exerçant une activité définie à l'article R. 1336-1. / () ". Aux termes de l'article R. 1336-5 du même code : " Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme, dans un lieu public ou privé, qu'une personne en soit elle-même à l'origine ou que ce soit par l'intermédiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde ou d'un animal placé sous sa responsabilité. " Aux termes de l'article R. 1336-11 dudit code : " Lorsqu'elle a constaté l'inobservation des dispositions prévues aux articles R. 1336-6 à R. 1336-10, l'autorité administrative compétente peut prendre une ou plusieurs des mesures prévues à l'article L. 171-8 du code de l'environnement. "

9. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, (). ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; () ".

10. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article (), l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : () 3° Suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs, la réalisation des travaux, des opérations ou des aménagements ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; () ".

11. En vertu des dispositions citées aux points 8 à 10, il incombe au maire de prendre les mesures appropriées pour empêcher sur le territoire de sa commune les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants, notamment celles prévues à l'article L. 171-8 du code de l'environnement lorsque des émergences sonores dépassent les seuils fixés par les articles R. 1336-6 à R. 1336-10 du code de la santé publique. Il peut ainsi suspendre l'activité à l'origine de nuisances sonores, à la condition d'avoir préalablement mis en demeure en vain le responsable de celles-ci de réaliser les travaux de nature à les éviter.

12. Il résulte de l'instruction que des nuisances sonores ont été constatées chez les habitants de deux logements dont les fenêtres s'ouvrent directement sur la cour où est exploité le restaurant depuis 2017. Ses nuisances, favorisées par la configuration des lieux, ont été constatées à plusieurs reprises par un inspecteur de salubrité publique à l'aide de mesurages réglementaires réalisés en 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022. Par courrier du 25 août 2022, la commune de Bordeaux a mis en demeure la SAS Frida " de supprimer [sa] terrasse, ou de [se] rapprocher d'un bureau d'étude spécialisé en acoustique et d'entreprendre des aménagements de mise en conformité ". Par courrier du 1er septembre 2022, la société requérante a informé la commune avoir mandaté un expert acoustique afin que ce dernier établisse un rapport permettant d'entreprendre les aménagements de mise en conformité. Par courrier daté du 21 septembre 2022 valant mise en demeure, la commune de Bordeaux a informé la SAS Frida qu'elle lui laissait la possibilité de lui transmettre, dans un délai d'un mois, ce rapport acoustique. Par courrier du 12 octobre 2021, la SAS Frida transmettait le rapport de l'expert acousticien au sein duquel ce dernier présentait différentes solutions pour remédier aux nuisances sonores engendrées par l'utilisation de la cour intérieure, sans toutefois aboutir à une conclusion définitive quant à l'efficacité de ses préconisations, ces dernières devant faire l'objet d'études plus poussées. La commune de Bordeaux a, par courrier du 23 novembre 2022, informé la SAS Frida de ce qu'elle envisageait la suspension de l'activité de la terrasse tant que la terrasse n'aura pas été condamnée ou que des aménagements de mise en conformité n'auront pas été faits. Par la décision du 2 janvier 2023 dont la suspension de l'exécution est demandée, la commune de Bordeaux a suspendu l'activité de ladite terrasse tant qu'il ne serait pas justifié d'aménagements de mise en conformité et d'un certificat établi par un bureau d'études spécialisé en acoustique attestant le respect au voisinage des émergences sonores admises par l'article R. 1336-7 du code de la santé publique.

13. Il résulte de l'instruction que, dans son exercice du pouvoir de police prévue par les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, le maire de la commune de Bordeaux a, d'une part, refusé, sans justification, de prendre en compte les préconisations d'un expert acoustique diligenté par la société Frida suite à la mise en demeure qui lui a été adressée alors que de telles préconisations, qui ne pouvaient qu'être expérimentales, étaient, par le caractère raisonnable de leur coût, seules à même d'assurer la viabilité de l'établissement et la poursuite de l'activité de sa terrasse. D'autre part, le maire de la commune de Bordeaux s'est abstenu de prendre en compte, dans ce même exercice, les circonstances que les propriétaires plaignants refusent tout aménagement de leurs fenêtres alors que ces dernières doivent, en tout état de cause, demeurées opaques, en vertu d'une décision du tribunal de grande instance de Bordeaux du 2 août 2018 produite par la société requérante, et que la SAS Frida s'est toujours dite prête à financer cet aménagement. Enfin, le maire de la commune de Bordeaux n'a nullement recherché si une suspension moins stricte qu'une suspension totale était envisageable alors qu'il n'est pas établi que les nuisances sonores présentes un caractère permanent au cours de l'activité de la terrasse. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la commune de Bordeaux aurait, par la décision attaquée, méconnu les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement au regard du caractère disproportionné de la mesure de police est de nature à faire naître, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Il y a lieu, par suite, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision attaquée.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Il résulte des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée, et peut, même d'office, ou pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation.

15. Ces dispositions font obstacle aux conclusions de la commune de Bordeaux dirigées contre la SAS Frida qui n'est pas, dans la présente instance de référé, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bordeaux, la somme de 1 500 euros en application desdites dispositions au titre des frais exposés par la SAS Frida et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision de l'arrêté du 2 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Bordeaux a suspendu l'exercice des activités professionnelles sur la terrasse de l'établissement de la SAS Frida est suspendue.

Article 2 : La commune de Bordeaux versera une somme de 1 500 euros à la SAS Frida en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Frida et à la commune de Bordeaux.

Fait à Bordeaux, le 17 février 2023.

Le juge des référés,

Ph. DELVOLVÉ La greffière,

H. MALO

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière,