Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2301963

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 14 avril 2023, un mémoire en production de pièces enregistré le 20 juillet 2023 et un mémoire enregistré le 9 janvier 2024, Mme B A et M. C A, représentés par Me Cornille, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Carignan-de-Bordeaux a approuvé la modification du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ensemble la décision du 15 février 2023 de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Carignan-de-Bordeaux une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le rapport d'enquête publique est insuffisant ; il ne prend pas en compte les observations et positions exprimées par les administrés lors de l'enquête publique et le commissaire enquêteur n'a pas répondu aux objections formulées quant à la suppression des orientations d'aménagement et de programmation et à l'atteinte portée au développement économique de la commune ;

- l'atteinte portée aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables rendait nécessaire l'organisation d'une procédure de révision du plan local d'urbanisme plutôt qu'une simple modification ;

- la délibération du 20 octobre 2022 méconnaît le 3° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que la suppression des deux orientations d'aménagement et de programmation génère un déséquilibre significatif en supprimant toute possibilité de développement économique ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme ;

- les dispositions des articles UC4 et UC7 du règlement du plan local d'urbanisme méconnaissent les articles L. 151-8 et suivants du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés le 21 juin 2023 et le 26 janvier 2024, la commune de Carignan-de-Bordeaux, représentée par Me Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidairement de M. et Mme A au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, les requérants n'établissent pas qu'ils ont un intérêt à agir ;

- à titre subsidiaire, les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fazi-Leblanc, première conseillère,

- les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

- les observations de Me Baudoire, représentant M. et Mme A ;

- et les observations de Me Gauci, représentant la commune de Carignan-de-Bordeaux.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A, propriétaires des parcelles cadastrées section AA n° 12, 282, 283, 284, 285, 286 sur la commune de Carignan-de-Bordeaux (Gironde), demandent au tribunal d'annuler la délibération du 20 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé la modification du plan local d'urbanisme (PLU), ensemble le rejet de leur recours gracieux par une décision implicite du maire le 15 février 2023.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I.- Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. ()". Aux termes de l'article R. 123-19 de ce même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que la règle de motivation n'impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, mais ne l'oblige qu'à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

4. Les requérants soutiennent que le rapport d'enquête publique est insuffisamment motivé dès lors notamment que le commissaire-enquêteur n'a pas explicitement répondu à leurs observations relatives à la nécessité de maintenir et développer une activité économique. Toutefois, il ressort du rapport du commissaire enquêteur qu'il mentionne dans la partie " observations " que six d'entre elles demandent le maintien ou le classement des secteurs C4-Lalouga et D2-Rivensan en zone AUY pour finaliser un projet à vocation économique, en indiquant la réponse apportée par le maire. En outre, les conclusions du rapport relèvent que les observations les plus fréquentes et les oppositions les plus fortes concernent la suppression des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) des secteurs C4-Lalouga et D2-Rivensan et leur transformation en zone 2AUY et 2AU en précisant qu'elles ont provoqué une forte opposition des propriétaires concernés qui prévoyaient de finaliser un projet à vocation économique et le commissaire enquêteur indique que ce projet va permettre à la commune de temporiser l'urbanisation immédiate pour permettre la réalisation de travaux ad hoc sur les réseaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement et qu'en parallèle la commune pourra faire réaliser des études sur les espaces à risques d'inondation afin de ne pas augmenter l'artificialisation des sols. Dans ces conditions, le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre spécifiquement à chaque observation, a répondu aux exigences de motivation des dispositions et principes rappelés aux points 2 et 3.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables;()". Aux termes de l'article L. 153-36 de ce même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ".

6. Les requérants soutiennent que la commune aurait dû passer par une procédure de révision du plan local d'urbanisme dès lors notamment que la modification du secteur " Lalouga " était telle qu'elle n'était plus compatible avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) en matière d'habitat et d'équipement et en matière de développement économique.

7. Toutefois, il ressort du rapport de présentation de la procédure de modification du plan local d'urbanisme que son objectif principal, constatant une croissance plus rapide qu'anticipé par le plan local d'urbanisme initial du nombre de logements et des problèmes rencontrés sur les réseaux notamment d'eau potable et d'assainissement, est de freiner, pour quelques années, la production de logements pour mettre à niveau les équipements et rester dans la cohérence du plan d'aménagement et de développement durables. En outre, si le PADD prévoit de " favoriser le développement d'un bassin d'emploi structurant, en prévoyant une réserve foncière à proximité de la RD936, pour accueillir de futures activités économiques, qui ne trouveraient pas leur place en centre bourg ", contrairement à ce que soutiennent les requérants, le classement en zone 2AU/ 2AUY ne fait pas obstacle à la création d'une réserve foncière à proximité de la D396 et il permet de poursuivre le développement raisonné de la population et de l'urbanisation du territoire communal. Enfin, la suppression des orientations des zones d'aménagement et de programmation en zone U n'empêchera pas la création de logements en zone urbaine. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération est irrégulière en ce que les évolutions induites remettaient en cause les objectifs du plan d'aménagement et de développement durables et rendaient nécessaire l'utilisation d'une procédure de révision plutôt qu'une simple modification. Le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

8. Il ressort des pièces du dossier que la modification du plan local d'urbanisme en litige a, concernant les parcelles du secteur de " Lalouga ", d'une part, modifié le zonage des parcelles en zone UB en zone 2AU et des parcelles AUY en zone 2AUY et, d'autre part, supprimé la totalité des orientations d'aménagement et de programmation à vocation économique de la commune.

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'articles L. 101-2 de ce même code : " Dans le respect des objectifs de développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 3°. La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; () ". Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

10. Les requérants soutiennent que la modification du plan local d'urbanisme génère un déséquilibre significatif en supprimant toute possibilité de développement économique dès lors qu'est supprimée l'orientation d'aménagement et de programmation " Lalouga ", qui était la seule à posséder une vocation économique. Toutefois, ce seul argument ne suffit pas à considérer que le principe d'équilibre serait remis en cause alors que la modification du plan local d'urbanisme ne vise qu'à différer l'urbanisation de ce secteur afin de tendre à un développement urbain et rural maîtrisé, et non à y mettre un terme définitivement. En outre, la modification du classement permet de conserver une réserve foncière à destination économique et il ressort par ailleurs du document graphique du plan local d'urbanisme que le secteur comporte d'autres zones à vocation économique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 102-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. "

12. Les requérants, qui invoquent l'article 123-1-5 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été recodifiées à l'article L. 151-8 de ce même code à compter du 1er janvier 2016, soutiennent que la modification du plan local d'urbanisme est en contradiction avec le plan d'aménagement et de développement durables dès lors que celui-ci prévoit de favoriser le développement d'un bassin d'emplois structurant en prévoyant une réserve foncière à proximité de la RD 396 pour accueillir de futures activités économiques qui ne trouveraient pas leur place dans le centre-bourg alors que la modification du plan local d'urbanisme rend inconstructible la parcelle des requérants qui fait partie de la réserve foncière en la classant en secteur 2AU. Toutefois, ce classement n'apparaît pas en contradiction avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durables dès lors, ainsi qu'il a été dit, qu'il est clairement énoncé comme une mesure transitoire. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ".

14. Les requérants soutiennent que le classement en zone 2AU/2AUY des parcelles situées dans le secteur " Lalouga ", initialement classées en zone UB et AUY, est illégal au motif que les terrains sont desservis de manière suffisante par les réseaux, contrairement à ce qui a été allégué par la commune. Toutefois, le rapport de présentation de la modification du plan local d'urbanisme indique que le développement des trois dernières années, plus important que prévu, a généré des problématiques de capacités des réseaux et que la commune justifie le classement en zone 2AU/ 2AUY des terrains dans l'attente de la réalisation des travaux sur les réseaux. L'avis de la mission régionale du 13 juin 2022 confirme ce diagnostic relevant une insuffisante capacité du réseau d'assainissement, de même que l'avis du département du 7 juin 2022 qui relève des problèmes liés à la ressource en eau. Enfin, l'avis du 16 juin 2022 du syndicat intercommunal d'eau potable et d'assainissement des portes de l'Entre-deux-Mers énonce que la commune est fortement impactée en eau potable par le projet de ressources de substitution et souligne les dysfonctionnements de la station d'épuration de la commune en période de nappe haute par temps de pluie. Dans ces conditions, et à défaut de contradiction utile sur ce point, le classement en zone 2AU/2AUY des parcelles situées dans le secteur " Lalouga " n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit être écarté.

15. En dernier lieu, les requérants soutiennent que les dispositions des articles UC4 et UC7 du règlement du plan local d'urbanisme méconnaissent l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme que nous avons précédemment évoqué. L'article UC4, en n'autorisant pas la possibilité d'assainissement autonome pour les constructions nouvelles issues de division parcellaire, ne serait pas prévu par les dispositions du code de l'urbanisme venant régir le contenu du PLU. Et l'article UC7, en imposant un retrait de 10 mètres des constructions vis-à-vis de la limite séparative de fond de terrain, reviendrait à subordonner la constructibilité d'un terrain à des conditions de superficie minimale.

16. Cependant, et d'une part, ces dispositions sont issues du plan local d'urbanisme du 27 mars 2019 devenu définitif et n'ont pas été modifiées par la délibération en litige. D'autre part, et en tout état de cause, alors que l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité aux auteurs d'un plan local de fixer les conditions de réalisation d'un assainissement non collectif, les dispositions de l'article UC4 du règlement du plan local d'urbanisme sont justifiées par des raisons de salubrité publique, comme l'indique la commune, les parcelles de faible dimension ne permettant pas l'instauration de dispositifs d'assainissement autonomes. Par ailleurs, le retrait fixé par l'article UC 7 a pour objectif, ainsi qu'il ressort du rapport de présentation, de préserver cette zone résidentielle de moindre densité, et notamment d'éviter des formes urbaines génératrices de conflits fonctionnels. Il s'ensuit que les moyens tenant à ce que la modification du plan local d'urbanisme aurait introduit ou maintenu des dispositions contraires au code de l'urbanisme doivent être écartés.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. et Mme A à fin d'annulation de la délibération du 20 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Carignan-de-Bordeaux a approuvé la modification du plan local d'urbanisme, ensemble le rejet de leur recours gracieux le 15 février 2023 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Carignan-de-Bordeaux.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de la commune de Carignan-de-Bordeaux, qui n'est pas la partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par M. et Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. et Mme A, solidairement, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Carignan-de-Bordeaux au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A verseront à la commune de Carignan-de-Bordeaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à M. C A et à la commune de Carignan-de-Bordeaux.

Délibéré après l'audience du 20 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. D et Mme Fazi-Leblanc, premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2024.

La rapporteure,

S. FAZI-LEBLANC

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,