Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2002348

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 juin 2020, le 31 juillet 2020 et le 5 juillet 2021, le préfet de l'Hérault, défère au tribunal, en tant que prévenue d'une contravention de grande voirie, la société Lenna Invest, BP 84 11 place Pierre Duhem 34935 Montpellier Cedex 9 représentée par son gérant M. C E et demande au tribunal :

1°) de constater que les infractions commises constituent trois contraventions de grande voirie prévues aux articles L. 2122-1, L. 2132-2 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques et réprimées par l'article L. 2132-26 du même code et de condamner la société Lenna Invest au paiement de trois amendes ;

2°) d'enjoindre à la société Lenna Invest de procéder à la démolition des ouvrages irrégulièrement implantés sur le domaine public naturel maritime dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de la condamner à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais engagés pour l'établissement du procès-verbal de contravention de grande voirie.

Il soutient que :

- le 30 novembre 2019, un agent de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault a constaté la présence d'une dalle béton d'une superficie d'environ 130 mètres carrés ainsi qu'une clôture implantée sur le domaine public naturel maritime attenante à la parcelle ES232, propriété de la société Lenna Invest ;

- un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 31 janvier 2020 ;

- la société Lenna Invest avait fait l'objet le 30 octobre 2019 d'une mise en demeure de procéder à la libération du domaine public maritime naturel ;

- le domaine public est imprescriptible :

- l'agent verbalisateur était bien compétent ;

- l'autorité ayant procédé à la notification du procès-verbal de contravention de grande voirie était bien compétent ;

- les textes sont cités dans le mémoire introductif ;

- la surface en litige est bien incorporée au domaine public naturel maritime qui comprend les lais et relais sur la commune de Mauguio ;

- la présence de cette surface constitue une première contravention de grande voirie pour occupation sans droit ni titre du domaine public prévue à l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; cet aménagement porte atteinte à l'intégrité du domaine public et constitue une deuxième contravention de grande voirie prévue à l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; la réalisation des travaux a été faite sans autorisation et constitue une troisième contravention de grande voirie ;

- les frais d'établissement du procès-verbal de contravention de grande voirie s'élèvent à 50 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés le 25 février 2020, le 15 juillet 2020 et le 1er septembre 2021, la société Lenna Invest, représentée par la SCP CGCB conclut à ce qu'elle soit relaxée et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a acheté le 13 février 2019 une maison d'habitation section ES 232 et 259 sur le territoire de la commune de Mauguio, à Carnon ; elle a réalisé un certain nombre d'aménagements de la terrasse mais sans augmenter l'emprise ;

- le procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé par une autorité incompétente ;

- le procès-verbal de contravention de grande voirie a été notifié par une autorité incompétente ;

- l'acte de saisine du tribunal a été signé par une autorité incompétente ;

- la DDTM ne justifie pas que la terrasse serait implantée sur le domaine public naturel maritime ; cette terrasse est implantée depuis fort longtemps.

Vu :

- le procès-verbaux de contravention de grande voirie du 31 janvier 2020 ;

- les notifications du procès-verbal, comportant invitation à produire une défense écrite ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code pénal ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret n°2003-172 du 25 février 2003 relatif aux peines d'amende applicables aux infractions de grande voirie commises sur le domaine public maritime en dehors des ports ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal administratif de Montpellier a désigné M. Huchot, premier conseiller à la 4ème chambre de ce tribunal, pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article L. 774-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A ;

- les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public ;

- les observations de Me Gras, représentant la société Lenna Invest.

Une note en délibéré présentée pour la société Lenna Invest a été enregistrée le 30 juin 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet de l'Hérault défère au Tribunal, comme prévenue de contraventions de grande voirie, la société Lenna Invest à qui il est reprochée, aux termes d'un procès-verbal dressé le 31 janvier 2020, l'occupation sans titre du domaine public maritime naturel par une terrasse en béton attenant à la parcelle cadastrée ES232 sis 204 avenue Grassion Cibrand à Carnon-Plage sur la commune de Mauguio, dont est propriétaire la société Lenna Invest, ainsi que l'atteinte à l'intégrité du domaine public et la réalisation de travaux sans autorisation.

Sur la procédure :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spécifiques, les agents de l'Etat assermentés à cet effet devant le tribunal de grande instance et les officiers de police judiciaire sont compétents pour constater les contraventions de grande voirie ".

3. Il résulte de l'instruction que l'agent qui a dressé le procès-verbal du 31 janvier 2020, en sa qualité de technicienne supérieure principale du ministère de l'agriculture, était dûment assermenté devant le tribunal de grande instance de Montpellier depuis le 6 juin 2019 pour constater les infractions au code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, il était donc habilité à constater les contraventions concernant le domaine public maritime naturel de l'Etat. Le moyen tiré de l'incompétence de l'autorité ayant dressé le procès-verbal doit donc être écarté.

4. En deuxième lieu, l'article L. 774-2 du code de justice administrative dispose que : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. / () / La notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / La notification indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite. / Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance. ".

5. En application de ces dispositions, le procès-verbal par lequel un agent assermenté constate une contravention de grande voirie constitue le premier acte d'une procédure aboutissant, le cas échéant, si l'autorité compétente en décide ainsi, à la saisine du tribunal administratif, lequel est régulièrement saisi du procès-verbal de contravention de grande voirie constatée sur le domaine public par la transmission par cette autorité de l'acte de notification du procès-verbal ainsi que de la citation à comparaître. Ainsi, en l'absence de transmission du procès-verbal au tribunal par l'autorité administrative compétente, celui-ci n'est pas saisi des fins de poursuites en contravention de grande voirie.

6. Il résulte de l'instruction que par une décision du 26 août 2019, publiée au recueil des actes administratifs n°110 du 27 août 2019, le préfet de l'Hérault a donné, au point X-a-14, délégation à M. D B, directeur départemental des territoires et de la mer de l'Hérault à l'effet de signer tous actes et décisions relatifs aux contentieux de la contravention de grande voirie, notamment la notification du procès-verbal au contrevenant et la saisine du tribunal administratif, comme en l'espèce, signataire de la requête enregistrée le 16 juin 2020. Par ailleurs, il ne résulte pas des dispositions précitées au point 9 que l'agent qui notifie le procès-verbal de contravention de grande voirie au contrevenant doive disposer d'une délégation pour y procéder, dès lors que cet acte n'est qu'un acte préparatoire à la poursuite pénale qui s'opère par la saisine du tribunal administratif. Par suite, le moyen tiré de ce que l'autorité ayant introduit la requête devant le tribunal administratif de Montpellier et tiré de ce que la personne ayant notifié le procès-verbal de contravention de grande voirie à la société Lenna Invest seraient incompétentes pour y procéder doit être écarté dans ses deux branches.

Sur la détermination du domaine public maritime naturel :

7. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; 2° Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ; 3° Les lais et relais de la mer : a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; b) Constitués à compter du 1er décembre 1963 () ". Pour l'application de cette législation, les lais de mer doivent être regardés comme des alluvions déposés par la mer et les relais comme des terrains que la mer découvre en se retirant et que ne submergent plus les plus hautes eaux.

8. D'une part, il résulte de ces dispositions que les lais et relais de la mer font partie du domaine public maritime naturel de l'Etat et ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée. Ainsi, des ouvrages ne peuvent y être édifiés et des aménagements réalisés sans l'autorisation de l'autorité compétente de l'Etat, sous peine de poursuites pour contravention de grande voirie.

9. D'autre part, pour constater que l'infraction, à caractère matériel, d'occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S'agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 précité du code général de la propriété des personnes publiques et n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime. L'appartenance d'une dépendance au domaine public ne peut résulter de l'application d'un tel arrêté, dont les constatations ne représentent que l'un des éléments d'appréciation soumis au juge.

10. Il résulte de l'instruction, et en particulier des photographies annexées au procès-verbal de contravention de grande voirie, que les abords directs de cette terrasse, close par des murets et surmontés de grilles métalliques, sont constitués de dunes de sables et de ganivelles interrompues par l'ouvrage litigieux. Si la société Lenna Invest indique que contrairement à l'affaire n°0903275 jugée par le présent Tribunal le 25 mars 2011 qui concernait la parcelle située en face de l'autre côté de l'impasse, la surface en litige n'a jamais présenté une configuration de dunes de sable et a été maçonnée depuis fort longtemps, il résulte toutefois de l'instruction d'une part que l'interruption de la dune est la seule conséquence de l'aménagement du sol par la réalisation d'une dalle béton et d'autre part que le domaine public étant inaliénable et imprescriptible, la circonstance que cette dalle existe depuis " fort longtemps " est sans influence sur la détermination du domaine public maritime naturel. En conséquence, la terrasse litigieuse provoque une interruption du relais naturel de la mer. Ensuite, et contrairement à ce que soutient la société Lenna Invest, la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault produit un plan avec une légende présentant un trait bleu correspondant à la limite d'incorporation des lais et relais de la mer tel que défini par l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1979, qui bien que seulement déclaratif et dont la preuve de l'affichage n'est pas apportée, corrobore toutefois la situation telle que constatée à la date du procès-verbal de contravention de grande voirie. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que l'acte notarié d'acquisition de la parcelle cadastrée ES232 indique une surface au sol de 225 mètres carrés et il résulte de la consultation du site " geoportail.gouv.fr ", accessible librement tant par le juge que par les parties, que cette surface correspond exactement aux limites cadastrales qui y figurent, et que celle côté mer correspond au tracé de la limite d'incorporation des lais et relais précité. Enfin, il résulte de l'instruction que la surface de la parcelle ES232 de 225 mètres carrés ne peut manifestement pas comporter la terrasse litigieuse de 130 mètres carrés. Ainsi, il résulte de l'instruction que cette terrasse occupe un espace correspondant au relais de la mer, et donc au domaine public maritime naturel de l'Etat. Celui-ci étant imprescriptible, la circonstance que cette zone ait été aménagée depuis fort longtemps, sans remarque antérieure des services de l'Etat est sans influence.

Sur les infractions :

En ce qui concerne l'occupation sans titre et l'atteinte à l'intégrité du domaine public :

11. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ".

12. Eu égard à la consistance du domaine public maritime, il appartient à l'Etat en charge dans l'intérêt général de la protection de l'intégrité du domaine et de son utilisation conforme à l'intérêt public, de poursuivre les contrevenants et de faire cesser toute infraction commise au détriment des parcelles relevant de la domanialité publique. A cet effet l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques dispose : " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1. Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative. " Enfin l'article L. 2132-3 du code précité prévoit que : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende. Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations. "

13. Il est constant que la terrasse en litige occupe sans droit ni titre le domaine public. Ces faits matériellement établis constituent une première contravention de grande voirie. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que la terrasse ainsi implantée, construite sans autorisation, est de nature à porter atteinte l'intégrité du domaine public naturel maritime. Ces faits constituent une seule et même seconde infraction.

Sur l'action répressive :

14. Aux termes de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d'un montant plus élevé, l'amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l'article 131-13 du code pénal () ". Aux termes de l'article L.2132-27 du même code : " Les contraventions définies par les textes mentionnés à l'article L. 2132-2, qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée et peuvent donner lieu au prononcé d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée, lorsque cette occupation sans titre compromet l'accès à cette dépendance, son exploitation ou sa sécurité ". Aux termes de l'article 131-13 du code pénal : " Constituent des contraventions les infractions que la loi punit d'une amende n'excédant pas 3 000 euros. Le montant de l'amende est le suivant : () 5° 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5e classe () ". Et aux termes de l'article 131-41 du même code : " Le taux maximum de l'amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par le règlement qui réprime l'infraction ".

15. Lorsqu'il retient la qualification de contravention de grande voirie s'agissant de faits qui lui sont soumis, le juge est tenu d'infliger une amende au contrevenant. Alors même que les textes ne prévoient pas de modulation des amendes, le juge, qui est le seul à les prononcer, peut toutefois moduler leur montant dans la limite du plafond que constitue le montant de l'amende prévu par ces textes et du plancher que constitue le montant de la sanction directement inférieure, pour tenir compte de la gravité de la faute commise, laquelle est appréciée au regard de la nature du manquement et de ses conséquences.

16. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de condamner la société Lenna Invest au paiement de deux amendes de 1 000 euros.

Sur l'action domaniale :

17. Il appartient au juge administratif, saisi par l'autorité gestionnaire du domaine public, d'ordonner les mesures nécessaires à la conservation et au maintien de l'intégrité de ce domaine.

18. Eu égard à la matérialité des faits constatés et afin de rétablir l'intégrité du domaine public maritime naturel, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre à la société Lenna Invest, si elle ne l'a pas déjà fait, de libérer sans délai le domaine public dans sa totalité, en conservant seulement une surface de 225 mètres carrés pour la parcelle ES232 en partant des limites séparatives avec la parcelle voisine ES258, et de procéder à la remise en état des lieux, sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement. Il y a lieu également d'autoriser le préfet de l'Hérault de procéder d'office à cette libération aux frais de la société Lenna Invest, en cas d'inexécution dans un délai de quatre mois après la notification de la présente décision.

Sur les frais d'établissement du procès-verbal :

19. La rédaction du procès-verbal qui constate l'infraction constitue un accessoire de l'amende. Les frais occasionnés par la rédaction de ce procès-verbal peuvent être mis à la charge des contrevenants par la juridiction saisie. En l'espèce, il y a lieu de condamner la société Lenna Invest, au paiement d'une somme de 50 euros au titre des frais exposés pour l'établissement du procès-verbal.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Lenna Invest la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La société Lenna Invest est condamnée à payer deux amendes de 1 000 euros.

Article 2 : Il est enjoint à la société Lenna Invest, si elle ne l'a pas déjà fait, de libérer sans délai le domaine public maritime naturel dans sa totalité, en conservant seulement une surface de 225 mètres carrés pour la parcelle ES232 en partant des limites séparatives avec la parcelle voisine ES258, et de procéder à la remise en état des lieux, sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision. Il y a lieu également d'autoriser le préfet de l'Hérault de procéder d'office à cette libération aux frais de la société Lenna Invest, en cas d'inexécution dans un délai de quatre mois après la notification de la présente décision.

Article 3 : La société Lenna Invest est condamnée à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais d'établissement du procès-verbal d'infraction.

Article 4 : Les conclusions présentées par la société Lenna Invest au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera adressée au préfet de l'Hérault pour notification à la société Lenna Invest dans les conditions prévues à l'article L. 774-6 du code de justice administrative.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.

Le magistrat désigné,

N. A

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 13 juillet 2022,

La greffière,

M-A. Barthélémy