Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2003720

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 20 août 2020, 4 novembre 2020 et 17 mars 2021, l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues ", représentée par la SCP Verbateam Avocats, agissant par Me Pons, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil de métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a approuvé la révision du schéma de cohérence territoriale ainsi que la décision implicite née le 15 mars 2020 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas établi que les membres du conseil de métropole aient été régulièrement convoqués à leur domicile et il n'est pas davantage justifié qu'une note de synthèse répondant aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales leur ait été transmise ;

- les modalités de la concertation fixées par délibération du 12 novembre 2015 et tenant à la mise à disposition du public de l'ensemble du projet de SCoT révisé n'ont pas été respectées ;

- l'évaluation environnementale du secteur de Naussargues - Bel Air est insuffisante en méconnaissance des articles L. 104-1, L. 410-4, L. 410-5 et L. 104-5 du code de l'urbanisme ;

- l'imprécision du document d'orientation et d'objectifs s'agissant du site de Naussargues - Bel Air ne permet pas d'assurer le respect de l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables visant à permettre l'émergence d'une polarité économique au sein dudit secteur, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2021, Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par la SCP Dillenschneider avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme eu égard au vice tenant au défaut d'information des conseillers communautaires par une note de synthèse en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

Des observations présentées par Montpellier Méditerranée Métropole sur la mise en œuvre de la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ont été enregistrées le 9 janvier 2023 et ont été communiquées.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ;

- les observations de Me Remy, représentant l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues ", et celles de Me Dillenschneider, représentant Montpellier Méditerranée Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 12 novembre 2015, le conseil de métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a prescrit la révision du schéma de cohérence territoriale (ci-après SCoT) et a défini les modalités de la concertation. Le projet de SCoT révisé a été arrêté par délibération du 19 juillet 2018, puis a été soumis à une enquête publique qui s'est déroulée du 21 novembre 2018 au 4 janvier 2019. Enfin, par une délibération du 18 novembre 2019, le conseil de métropole a approuvé le SCoT de Montpellier Méditerranée Métropole révisé pour la période 2020-2040. Par courrier du 15 janvier 2020 l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " a formé un recours gracieux contre cette délibération. Par la présente requête, l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " demande au tribunal d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. " Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ".

3. D'une part, les dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à la loi du 7 août 2015 ne s'opposent nullement à ce que les convocations soient adressées aux membres du conseil municipal sous forme dématérialisée, dans le délai mentionné par les dispositions précitées de l'article L. 2121- 12 du code général des collectivités territoriales.

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'attestation de la société Docaposte Fast, spécialisée en procédure de dématérialisation, du 10 février 2021 versée au débat par Montpellier Méditerranée Métropole, que la convocation à la séance du 18 novembre 2019 a été adressée par voie dématérialisée à l'ensemble des conseillers communautaires le 12 novembre 2019, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L. 2121- 12 du code général des collectivités territoriales.

5. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que la convocation aux réunions de l'assemblée délibérante doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers communautaires de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l'établissement n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

6. Montpellier Méditerranée Métropole verse au débat le courrier électronique de convocation informant les élus de l'ordre du jour et de la mise à disposition de l'ensemble des pièces relatives à l'approbation du projet de SCoT sur une plateforme de téléchargement. A cet égard, l'association requérante ne fait état d'aucun élément précis et circonstancié de nature à établir que ce lien de téléchargement n'aurait pas permis aux élus de consulter les documents ainsi mis à leur disposition, alors en outre que Montpellier Méditerranée Métropole a également produit la note de synthèse destinée aux conseillers communautaires laquelle comporte notamment les objectifs de la révision envisagée, une synthèse de la phase de concertation préalable et des résultats de l'enquête publique, le rappel des grandes orientations fondant le projet de SCoT ainsi que de nombreuses annexes. Dans ces conditions, et alors que le procès-verbal de la séance du 18 novembre 2019 ne fait état d'aucune protestation relative aux conditions de convocation des conseillers communautaires, ces derniers ont pu bénéficier d'une information suffisante pour utilement exercer leurs mandats.

7. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité de la convocation des conseillers communautaires, de l'absence de note explicative de synthèse et du défaut d'information des conseillers communautaires doivent être écartés.

8. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 103-2 du même code, la révision d'un schéma de cohérence territoriale doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, à l'issue de laquelle le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. En application de ces mêmes dispositions, les documents d'urbanisme ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération les instituant ont été respectées.

9. Par une délibération du 12 novembre 2015, le conseil de métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a défini les modalités de la concertation, tenant notamment à une mise à disposition du public de l'intégralité du projet de SCoT pendant une durée d'un mois minimum, avant l'arrêt du projet, avec information préalable dans un journal local. Il ressort des pièces du dossier que l'annonce de la concertation et de la mise à disposition du projet de SCoT a été publiée dans les journaux " Midi Libre " le 22 avril 2018 et " La Gazette " du 19 au 25 avril 2018 et il ressort des procès-verbaux de constat d'huissier produits par la métropole que l'entier projet de SCoT a été mis à disposition du public du 27 avril au 24 juin 2018 tant à l'Hôtel de la métropole que dans les mairies de chacune des trente communes membres, ainsi par ailleurs que sur le site internet de la métropole. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 104-1 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : / () / 3° Les schémas de cohérence territoriale ; () ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". Aux termes de l'article L. 104-5 de ce code : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Il ressort de ces dispositions qu'est posé un principe de proportionnalité de cette évaluation à l'importance du document, aux effets de sa mise en œuvre et aux enjeux.

11. Il ressort des pièces du dossier que, s'agissant du secteur de Naussargues - Bel Air, l'évaluation environnementale du rapport de présentation présente en page 93 une analyse de l'état initial de l'environnement sur le site, détaillant particulièrement l'aire d'étude, les ressources, les nuisances et les risques à l'échelle de la zone, ainsi que les incidences environnementales des extensions d'urbanisation projetées sur la zone. Il en ressort notamment que le site de Naussargues-Bel Air, d'une superficie d'environ 519 hectares, est composé principalement de pelouses sèches et de garrigues et constitue un lieu de reproduction de certaines espèces patrimoniales protégées animales et florales. Le rapport précise ensuite qu'" au regard des enjeux écologiques identifiés, l'urbanisation de la totalité de ce site potentiel est déconseillée. Certains secteurs présentent des enjeux écologiques faibles voire inexistants (proximité des infrastructures routières, espaces artificialisés, proximité de la zone d'activité existante du Mijoulan) sur lesquels des sites d'extension urbaine peuvent d'ores et déjà être envisagés. En revanche des investigations plus poussées seront nécessaires pour déterminer les secteurs de moindre sensibilité sur le reste du périmètre d'étude, ultérieurement à l'approbation du SCOT révisé, sur les secteurs que celui-ci maintient dans l'armature des espaces naturels et agricoles ". Contrairement à que soutient l'association requérante, les auteurs du schéma pouvaient, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 104-5 du code de l'urbanisme, renvoyer à des études complémentaires ultérieures pour les secteurs non destinés à être ouverts à l'urbanisation. Enfin il ressort des pièces du dossier que si le plan joint en annexe du document d'orientation et d'objectifs identifie au Sud de l'A750 en extension urbaine deux " polarités économiques rayonnantes " autour de la zone d'activités de Mijoulan, ces dernières correspondent aux extensions d'activités de Mijoulan Est et Mijoulan Ouest prises en compte au titre de l'évaluation environnementale. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Un document d'orientation et d'objectifs. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. ". L'article L. 141-4 de ce code dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. En matière de déplacements, ces objectifs intègrent une approche qualitative prenant en compte les temps de déplacement ". Aux termes de l'article L. 141-5 du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ".

13. Le projet d'aménagement et de développement durables du SCoT révisé comporte un objectif intitulé " Affirmer l'activité économique comme ressource créatrice de richesses et d'emplois durables pour tous " déclinée en une orientation intitulée " Localiser les bonnes activités aux bons endroits " qui constate que " Le Nord-Ouest du territoire métropolitain, qui ne bénéficie pas de réelle polarité économique, () devrait bénéficier d'un rééquilibrage du développement économique. () De rares sites sont susceptibles de répondre à ce besoin. Tout particulièrement celui de Bel Air () peut être considéré comme une localisation privilégiée de développement économique ".

14. L'association requérante soutient que le document d'orientation et d'objectifs ne traduit pas règlementairement cet objectif de développement économique sur le secteur de Bel Air dès lors que la carte de synthèse " Piémonts et Garrigues " se borne à identifier le secteur comme " polarité économique potentielle soumises à SCoT spécifique " en contradiction avec la cartographie du document d'orientation et d'objectifs intitulée " Développer des polarités économiques attractives et durables " qui évoque quant à elle une " polarité économique rayonnante à dominantes d'activités " à réaliser. Toutefois il ressort de la comparaison de ces deux cartographies que les auteurs du schéma ont entendu permettre à l'occasion de la révision, outre le renforcement de la polarité économique existante de la zone d'activité de Mijoulan par la création de deux zones d'extension d'activités à l'Est et à l'Ouest correspondant aux extensions n° 93 et 94 de l'évaluation environnementale et à des " polarités économiques rayonnantes " dans la carte de synthèse, la création d'une extension urbaine à dominante d'activés sur le site de Naussargues-Bel-Air correspondant à l'extension n° 92 de l'évaluation environnementale et à une " polarité économique d'équilibre " dans la carte de synthèse. Au-delà de ce secteur circonscrit correspondant à l'extension n° 92, les auteurs ont identifié une " polarité économique potentielle " en extension vers le Nord dont la délimitation sera soumise à une nouvelle procédure spécifique d'évolution du schéma. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces deux cartographies seraient contradictoires au regard de l'objectif précité du plan d'aménagement et de développement durables ni davantage que le document d'orientation et d'objectifs serait entaché d'imprécision sur ce point. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du document d'orientation et d'objectifs doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil de métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a approuvé la révision du SCoT et de la décision rejetant implicitement son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Montpellier Méditerranée Métropole et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " est rejetée.

Article 2 : L'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " versera à Montpellier Méditerranée Métropole la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Groupement des propriétaires de Naussargues " et à Montpellier Méditerranée Métropole.

Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Lison Rigaud, présidente,

Mme Isabelle Pastor, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2023.

Le rapporteur,

F. Goursaud

La présidente,

L. Rigaud

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 26 janvier 2023.

Le greffier,

M. A00aj