Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2005743

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 13 décembre 2020, 22 juillet 2021 et 22 novembre 2021, l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière, la SCI la Rouvière, M. E N, Mme J W veuve AE, M. C et Mme X G, MM. Sébastien et Stéphane Bernard, M. F I et Mme AB AA, Mme AG AD, M. AF D, M. S A, M. P et Mme L Q, M. B AC, Mme T Y veuve O, Mme U R, M. H Z, M. V K et M. V R, représentés par Me Hemeury, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 14 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de Saint-Paul-et-Valmalle a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-et-Valmalle une somme de 3 000 euros au bénéfice de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, en raison de la participation active d'élus locaux intéressés aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ;

- les modalités de la concertation définies par la délibération du 24 février 2015 n'ont pas été respectées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;

- la délibération contestée méconnaît les dispositions du 3° de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme à défaut de consultation de Montpellier Méditerranée Métropole ;

- le règlement graphique et écrit du secteur de la Rouvière est incohérent au regard des objectifs définis pour ce secteur dans le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement du lotissement de la Rouvière en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2021, la commune de Saint-Paul-et-Valmalle, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ;

- les observations de Me Hemeury, représentant l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres, et celles de Me Furstenheim, représentant la commune de Saint-Paul-et-Valmalle.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 24 février 2015, le conseil municipal de la commune de Saint-Paul-et-Valmalle a prescrit la transformation de son plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation. Par une délibération du 10 juillet 2019, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation préalable et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Enfin, par une délibération du 14 octobre 2020, il a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Paul-et-Valmalle. L'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres demandent au tribunal l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

3. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

4. Si les requérants soutiennent que le maire et deux conseillers municipaux, propriétaires de parcelles ou ayant des liens de parenté avec des propriétaires de parcelles concernées par le projet de plan, sont intéressés, au sens des dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier que ces conseillers n'ont pas pris part au vote de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ceux-ci auraient exercé une influence sur la délibération, notamment lors de leur participation aux réunions préparatoires, afin qu'elle prenne spécifiquement en compte leur intérêt personnel, alors en outre que la commune justifie en défense que les terrains leur appartenant sont pour l'essentiel devenus inconstructibles sous l'empire du nouveau plan de zonage approuvé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

5. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 103-2 du même code, la révision d'un plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, à l'issue de laquelle le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. En application de ces mêmes dispositions, les documents d'urbanisme ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération les instituant ont été respectées.

6. La délibération du 24 février 2015 a défini les modalités de la concertation prévue, à savoir l'information du public au travers de la publication d'articles sur le bulletin municipal, la mise à disposition du public en mairie aux heures et jours ouvrables d'un dossier comprenant les études établies au fur et à mesure de l'avancement du projet ainsi qu'un registre pour consigner les observations et l'organisation d'une réunion publique après le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et avant l'arrêt du projet de plan. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation, que ces modalités ont été respectées dès lors que la délibération a été affichée en mairie, que l'annonce de la concertation a été publiée dans le journal " Midi Libre " le 22 mars 2015 et a fait l'objet d'articles dans les bulletins municipaux d'avril 2015 et décembre 2018. Une réunion publique a été organisée le 14 mai 2019 au cours de laquelle a d'ailleurs participé l'association requérante. Enfin il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'enquête-publique, que le dossier tenu à disposition du public en mairie a été actualisé durant toute la procédure tandis que les requérants ne sauraient se borner à faire état de la faible participation du public pour soutenir que les modalités de la concertation auraient été insuffisantes. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'un établissement en charge de l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale doit être consulté sur les projets de plans locaux d'urbanisme arrêtés sur les territoires faisant partie de son périmètre alors même que le schéma de cohérence territoriale ne serait pas encore approuvé à la date des délibérations arrêtant les plans locaux d'urbanisme.

9. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Paul-et-Valmalle a été intégrée dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale du cœur de l'Hérault arrêté le 11 octobre 2012 par le préfet d'Hérault et que le syndicat de développement local (SYDEL) du Pays Coeur d'Hérault chargé de l'élaboration de ce schéma a été consulté sur le projet de plan local d'urbanisme, en application du 2° des dispositions précitées de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet aurait dû être soumis pour avis à Montpellier Méditerranée Métropole en application du 3° de ce même article. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

10. En quatrième lieu, l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable, dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. Les requérants soutiennent que le classement du lotissement la Rouvière en zone naturelle n'est pas cohérent avec les objectifs du PADD tendant à " contenir l'urbanisation existante " dans le périmètre actuel du lotissement alors que le secteur de la Rouvière n'est pas identifié parmi les " espaces à dominante naturelle " ou les " espaces naturels ouverts " dans la cartographie annexée au PADD.

13. Il ressort des pièces du dossier que le PADD, dans sa version de 2019, fixe au titre de son objectif 2 intitulé " Préserver et valoriser le paysage et le patrimoine architectural vernaculaire " la nécessité, s'agissant du site de la Rouvière, de contenir l'urbanisation existante compte tenu de ce que le site, qui correspond à un lotissement touristique au cœur de la garrigue, impacte le paysage. Les auteurs du plan ont au demeurant identifié le lotissement de la Rouvière comme un secteur de " cabanisation " au sein de la carte d'occupation des sols et paysages du rapport de présentation. La cartographie annexée au PADD fait par ailleurs état de la volonté des auteurs du plan de " contenir l'étalement urbain " sur ce site, situé entre la sous-trame verte et la sous-trame bleue du territoire communal, au centre de vastes étendues naturelles composées de bois, maquis et garrigue. Le règlement de la zone N du plan local d'urbanisme litige définit celle-ci comme une " zone de richesse écologique et paysagère, notamment du fait qu'elle constitue, pour partie, la trame verte et bleue de la commune " et autorise, au titre de son article N2, les extensions et modifications des habitations existantes, à conditions d'être réalisées une seule fois, à ne pas conduire à la création de logements nouveaux et d'être limitées à 20% de la surface de plancher existante, sans excéder 50 m². Ainsi, à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme, le classement en zone naturelle du lotissement litigieux, qui se situe au sein d'une vaste zone naturelle et n'a pas pour effet de rendre les terrains totalement inconstructibles, n'est pas incohérent avec les objectifs et documents graphiques du PADD. Il suit de là qu'il n'y a pas d'incohérence entre le classement du lotissement La Rouvière et les objectifs fixés par le PADD, pris dans leur globalité.

14. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article de l'article R. 151-24 du même code: " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste.

16. Il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations figurant au PADD du plan local d'urbanisme, que la commune a entendu, d'une part, encadrer le développement urbain sur son territoire, notamment en le priorisant dans le bourg, d'autre part, préserver les espaces naturels, agricoles et paysagers et leurs continuités écologiques. Si les terrains du lotissement de la Rouvière sont majoritairement bâtis et comportent une vingtaine de constructions réparties sur 4,6 hectares, ledit lotissement comporte toutefois de vastes parcelles accueillant un habitat diffus et s'insère dans un espace resté pour l'essentiel à l'état naturel. Par ailleurs, le site présente un intérêt esthétique et écologique significatif, étant situé dans la continuité des corridors écologiques de la trame verte et bleue locale et compris dans une ZNIEFF de type 2 et deux sites Natura 2000. La circonstance que le lotissement de la Rouvière était auparavant classé en zone constructible dans le précédent plan d'occupation des sols de la commune ne fait pas, par elle-même, obstacle au classement en zone naturelle de l'ensemble des terrains de ce lotissement, dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un classement antérieur. Il en va de même des circonstances que la commune aurait pu retenir légalement un autre classement, notamment en instaurant un secteur de taille et de capacité d'accueil limité, ou que les services de l'Etat ont pu considérer lors de l'instruction des permis de construire délivrés dans le lotissement que le projet était situé en continuité de l'urbanisation existante. Dans ces conditions, et en dépit de ce qu'elles seraient équipées et desservies par une voie publique, ce que permettent expressément les dispositions précitées de l'article R. 151-24, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, en classant en zone naturelle les parcelles situées au sein du lotissement de la Rouvière, conformément à leur souhait d'assurer la préservation et de valorisation des espaces naturels et du paysage, de contenir l'urbanisation existante sur ce secteur et de prioriser l'urbanisation dans le bourg.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée du

14 octobre 2020.

Sur les frais liés au litige :

18. L'article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Paul-et-Valmalle, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par les requérants. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Paul-et-Valmalle au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres est rejetée.

Article 2 : L'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres verseront une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Paul-et-Valmalle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association syndicale libre du lotissement de la Rouvière et autres, première dénommée, et à la commune de Saint-Paul-et-Valmalle.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Lison Rigaud, présidente,

Mme Sophie Crampe, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

Le rapporteur,

F. Goursaud

La présidente,

L. Rigaud

La greffière,

M. M

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 10 novembre 2022.

La greffière,

M. M.00aj