Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2024586

Vu la procédure suivante :

Par ordonnance n° 462171 du 4 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué au tribunal administratif de Montpellier le dossier de la requête de M. C.

Par une requête, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 15 septembre 2020, 6 mai 2021 et 28 octobre 2021, M. D C, représenté par Me Amalric-Zermati, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision résultant du silence gardé par la présidente de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée et rejetant son recours gracieux du 5 février 2020 ;

2°) d'enjoindre à la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée de l'affecter au groupe 2 au titre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;

3°) de condamner la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée à lui verser le montant du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel qui aurait dû lui être versé en complément depuis le 1er janvier 2020 s'il avait été affecté dans le groupe 2 ;

4°) de mettre à la charge de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée le versement à son profit d'une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du 11 décembre 2019 a été signé par une autorité ne disposant pas du pouvoir de fixer la classification de l'emploi dans un groupe de fonction qui relève exclusivement du directeur général des services ; l'arrêté a été signé par une autorité incompétente faute de délégation de pouvoir régulière ; la délégation de signature est trop générale et il n'est pas justifié des formalités de publication ;

- l'arrêté est illégal dès lors qu'il est daté du 11 décembre 2019 alors que son arrêté d'affectation sur son poste a été pris le 12 décembre 2019 ;

- l'arrêté méconnaît les dispositions des articles 78, 80 et 89 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ainsi que du décret n° 2015-783 du 29 juin 2015 dès lors que le transfert de son poste a été opéré sur la base de sa fiche de poste mentionnant une classification en groupe 2 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;

- l'arrêté méconnaît le principe de parité entre les fonctionnaires ;

- l'arrêté est illégal en raison de l'illégalité de la délibération du conseil régional instituant le régime indemnitaire versé aux attachés d'administration ; la spécificité de ses fonctions n'a pas été prise en compte pour déterminer son groupe de fonction ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il exerce les mêmes fonctions que celles qu'il exerçait avant le transfert de son poste et son détachement et celles-ci étaient précédemment rattachées au groupe de fonction 2 ; les fonctions qu'il exerce impliquent une dimension d'expertise et une technicité particulière ;

- l'arrêté est illégal dès lors qu'il aurait dû lui être accordé le bénéfice de la prime trimestrielle d'assiduité ;

- le refus méconnaît le principe d'égalité entre fonctionnaires.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 mars 2021 et 8 novembre 2021, la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée, représenté par la SCP d'avocats VPNG conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. C sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier :

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le décret n° 2015-783 du 29 juin 2015 ;

- l'arrêté du 3 juin 2015 pris pour l'application au corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Moynier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lalubie représentant la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, attaché principal d'administration de l'Etat, a été mis à disposition du conseil régional d'Occitanie par décision du 2 janvier 2017 et ce à compter du 1er avril 2017 en qualité d'auditeur des fonds européens FEDER/FSE. Après que M. C ait décidé d'opter pour le maintien du statut de fonctionnaire d'Etat, le ministre de l'intérieur, par arrêté du 17 juillet 2019, a décidé de son détachement sans limitation de durée auprès du conseil régional de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée, à compter du 1er janvier 2020. Par arrêtés du 12 décembre 2019 et 26 décembre 2019 la présidente de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée a décidé du recrutement de M. C sur un poste permanent de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée, par voie de détachement sans limitation de durée, et l'a affecté en qualité d'attaché principal à la direction du contrôle de gestion et des audits en qualité d'auditeur d'opération des fonds européens à compter du 1er janvier 2020. Par un arrêté du 11 décembre 2019, la présidente de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée a décidé de classer les fonctions exercées par l'intéressé au sein du groupe de fonctions numéro 3 de son cadre d'emplois et fixé l'indemnité de fonctions et d'expertise à un montant de 1 088 euros. M. C, par courrier du 5 février 2020 a contesté ce classement et sollicité son reclassement dans le groupe de fonction 2 au titre des groupes de fonction du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP). Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la présidente de la région Occitanie sur cette demande. Par sa requête, M. C en demande l'annulation.

Sur l'étendue du litige :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Il ressort des pièces du dossier que les conclusions à fin d'annulation de la requête sont dirigées uniquement contre la décision par laquelle la présidente de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée a rejeté le recours gracieux présenté par M. C et doivent être regardées comme dirigées contre l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel la présidente de la région a défini son régime indemnitaire.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales : " () Le président du conseil régional est le chef des services de la région. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services. "

5. Par arrêté du 4 février 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la région des mois de janvier et février 2019 et mis à la disposition du public dans les locaux du siège de la région, la présidente de la région Occitanie a donné délégation à Mme A, directrice générale déléguée, pour signer les actes relatifs à la rémunération des agents, notamment à l'attribution du régime indemnitaire et les bonifications indiciaires pour l'ensemble des agents de la collectivité. Si le requérant soutient que la décision relevait d'un pouvoir propre du directeur général des services dès lors qu'il nécessitait un pouvoir d'appréciation et que son signataire aurait dû être titulaire d'une délégation de pouvoir, une telle décision relève des attributions de la présidente du conseil régional. Dans ces conditions, Mme A était bien compétente pour signer l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C a été placé en position de détachement sans limitation de durée par un arrêté du ministre de l'intérieur du 17 juin 2019 à compter du 1er janvier 2020. Si l'arrêté contesté, par lequel la présidente de la région Occitanie a décidé de fixer le régime indemnitaire de l'intéressé à la suite de ce détachement, a été signé le 11 décembre 2019, alors que son recrutement sur un poste permanent et son affectation sur ce poste ne l'ont été que par arrêtés datés du lendemain, l'ensemble de ces décisions a pour objet de fixer la situation de M. C au 1er janvier 2020. Contrairement à ce que soutient le requérant, la circonstance que cet arrêté ait été pris un jour avant son recrutement sur un poste permanent, demeure sans incidence sur la légalité de l'arrêté fixant son régime indemnitaire.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : " I. Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, pour la période 2014-2020 : 1° L'Etat confie aux régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d'intérêt public mis en place par plusieurs régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion. (). Aux termes de ceux de l'article 80 de cette même loi: " I. - Les services et parties de service qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements par la présente loi sont mis à disposition ou transférés, selon les modalités prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code général des collectivités territoriales et au présent chapitre. (). Enfin, aux termes de l'article 2 du décret n° 2015-783 du 29 juin 2015 relatif aux dates et aux modalités de transfert définitif des services ou parties de services de l'Etat qui participent aux missions de l'autorité de gestion des programmes européens financés au titre du fonds social européen ou du fonds européen de développement régional ou du fonds européen agricole pour le développement rural : " I. - Pour chaque transfert prévu par les dispositions de l'article 1er, un arrêté du représentant de l'Etat dans la circonscription territoriale correspondante ou dans celle du siège du groupement d'intérêt public concerné détermine la consistance des services ou parties de services faisant l'objet de celui-ci et comporte les éléments représentatifs de l'état des charges liées à ces services ou parties de services :/ 1° La liste détaillée des services ou parties de services à transférer ; / 2° Le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois à transférer. Sont transférés les emplois pourvus au 31 décembre 2013, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté au 31 décembre 2012 ;/3° Un état des charges de fonctionnement, autres que celles de personnel, supportées par l'Etat, relatives aux services ou parties de services à transférer, et calculées à partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées aux missions transférées pendant les trois années précédant le transfert de la compétence. () ".

8. Il résulte des dispositions précitées que ces dernières ont organisés le transfert d'emplois des services qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat en matière de gestion des fonds européens. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que de tels transferts soient effectués sur la base des fiches de postes relatifs à ces emplois. A supposer même, comme le fait valoir le requérant, que sa fiche de poste ait mentionné le groupe de fonctions au sein duquel il était jusqu'alors classé, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que la présidente du conseil régional d'Occitanie Pyrénées Méditerranée mette en œuvre des critères d'appréciation différent conduisant à retenir un autre classement, à la suite du détachement de M. C et de son recrutement sur un poste permanent. Par suite, en décidant de classer l'emploi de M. C dans le groupe 3, la présidente de la région Occitanie Pyrénées Méditerranée n'a pas commis d'erreur de droit.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. / Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () ". Aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions./ Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants :/ 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ;/ 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel./ Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé./() ".

10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d'un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat. Le respect du principe d'égalité entre les agents publics ne s'oppose pas à l'institution de différences dans le régime indemnitaire dont ils bénéficient fondées sur des différences dans les conditions d'exercice de leurs fonctions ou sur les nécessités du bon fonctionnement du service auquel ils appartiennent.

11. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 20 décembre 2017, le conseil régional d'Occitanie Pyrénées Méditerranée a instauré un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIPSEEP) comportant, d'une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et, d'autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA) tenant compte de l'engagement professionnel, de la valeur de l'agent et de sa manière de servir, et a déterminé pour les agents relevant de la catégorie A, trois groupes de fonctions. Il ressort des termes même de la délibération que l'autorité régionale a opéré un classement par catégorie d'emplois, et pour chaque catégorie, déterminé trois groupes de fonctions. Si le requérant soutient que ce faisant, la délibération méconnaît tant l'article 2 du décret du 20 mai 2014, que l'arrêté ministériel du 3 juin 2015, pris pour l'application au corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, lesquelles ont fixé à quatre le nombre de groupe de fonctions pour les attachés d'administration de l'Etat, ces dispositions ne font nullement obstacle à ce que l'assemblée délibérante détermine un nombre plus restreint de groupes de fonctions. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les modalités de classement des emplois de catégorie A dans les groupes de fonctions fixée par la délibération du 20 décembre 2017 ne sont pas exclusivement fondées sur l'exercice de fonctions d'encadrement, qui constitue un critère principal, mais prennent également en compte les autres critères, permettant de classer dans le groupe de fonctions 2 plusieurs emplois ne comportant aucune fonction d'encadrement. Enfin, et contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ne font nullement obstacle à ce que la délibération du 20 décembre 2017 fixe un montant mensuel minimal et maximal de prime, dès lors qu'une telle modalité n'induit pas un dépassement du plafond global des primes octroyés aux agents de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. Dans ces conditions, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 11 décembre 2019 serait fondé sur une délibération illégale.

12. En cinquième lieu, M. C conteste le classement dans le groupe 3 décidé par la présidente de la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée et fait valoir que les fonctions qu'il exerce, lesquelles relevaient jusqu'à son détachement du groupe de fonctions 2, sont similaires à celles qu'il exerçait avant le transfert de son poste, comportent une expertise et une technicité particulière qui justifient son reclassement dans le groupe immédiatement supérieur. Pour en justifier, il se prévaut de la technicité particulière des missions qui lui sont confiés et fixées par sa fiche de poste qui fait figurer notamment une mission de mise en œuvre du programme d'audits d'opérations définies par la commission interministérielle de coordination des contrôles des " programmes opérationnels FEDER-FSE 2014-2020 Languedoc-Roussillon, Midi Pyrénées et Garonne " et des " programmes interrégionaux Pyrénées et Massif Central 2014-2020 ", ainsi que la réalisation d'audits et des missions d'analyses de conformité des dossiers, ainsi que la rédaction de rapports d'audits. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que le requérant possède une connaissance experte de son activité et que le poste d'auditeur qu'il occupait jusqu'alors avait fait l'objet d'un classement au sein du groupe 2, avant son détachement, il n'exerce aucune mission d'encadrement intermédiaire au sein de son service, dimension requise pour l'intégration dans le groupe 2. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en refusant de procéder au reclassement de son poste au sein du groupe 2, la présidente du conseil régional d'Occitanie Pyrénées-Méditerranée aurait commis une erreur d'appréciation.

13. En sixième et dernier lieu, l'arrêté du 11 décembre 2019 n'a ni pour objet ni pour effet de se prononcer sur le versement au profit du requérant de la prime trimestrielle d'assiduité accordée aux agents de la catégorie A du conseil régional d'Occitanie Pyrénées-Méditerranée. Par suite, M. C ne peut utilement se plaindre qu'il aurait été exclu du bénéfice de cette prime pour contester l'arrêté en litige.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel la présidente du conseil régional d'Occitanie Pyrénées-Méditerranée a classé son emploi au sein du groupe de fonctions 3 et fixé à 1 088 euros le montant de l'indemnité de fonctions de sujétions et d'expertise qu'il percevra à compter du 1er janvier 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. L'exécution du présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Région Occitanie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant à titre de frais de procès. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme que demande la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et à la région Occitanie Pyrénées-Méditerranée.

Délibéré après l'audience du 16 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Gayrard, président,

Mme Bayada, première conseillère,

Mme Gavalda, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2022.

La rapporteure,

A. BLe président,

J.P. Gayrard

La greffière,

B. Flaesch

La République mande et ordonne au préfet de région Occitanie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 30 septembre 2022.

La greffière,

B. Flaeschil