Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2101062

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 mars et le 29 novembre 2021, M. B A, représenté par Me Nivet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 janvier 2021 laquelle le maire de la commune de Port-Vendres a refusé de modifier le zonage des parcelles cadastrées section AD n°70 et n°71 dont il est propriétaire ;

2°) à titre principal, d'enjoindre au maire de la commune de Port-Vendres de convoquer le conseil municipal en inscrivant à l'ordre du jour la modification du zonage des parcelles cadastrées section AD n°70 et n°71 afin que ces dernières soient classées en zone U ou en zone AU du plan local d'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Port-Vendres la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée est entachée d'incompétence dès lors que la révision du plan local d'urbanisme relève exclusivement de l'organe délibérant ;

- elle est également entachée d'erreur de droit dès lors que le maire était tenu d'inscrire la demande de modification du classement à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal ;

- elle méconnaît le principe de continuité prévu à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il est fondé à invoquer l'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le zonage retenu par le règlement du plan local d'urbanisme et par là même la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2021, la commune de Port-Vendres, représentée par Me Manya, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. A la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Teuly-Desportes ;

- les conclusions de Mme Delon, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Pion-Riccio représentant la commune de Port-Vendres.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 septembre 2012, le conseil municipal de Port-Vendres a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par jugement rendu le 16 juillet 2015, le tribunal, à la demande de la fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), a annulé cette délibération en tant qu'elle concernait les secteurs 1AUe, 1AUf, UCe, UCa et UCb des Tamarins et le secteur 1AUc du Pont de l'Amour, la zone N du lieu-dit " La Mirande " et la partie de zone UC étendue à la parcelle 400 au-delà de la parcelle 384. La cour administrative d'appel de Marseille, après avoir, avant dire droit, retenu que le vice de procédure, tenant à l'absence d'accord du syndicat mixte du SCOT Littoral Sud quant à l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ou des zones naturelles, entachait certes d'illégalité la procédure d'approbation, mais estimé qu'il était susceptible d'être régularisé, et la commune de Port-Vendres ayant obtenu un tel accord, a rejeté, par un arrêt du 5 janvier 2018, le surplus des conclusions à fin d'annulation de l'association. Le 9 novembre 2020, M. A a sollicité le classement des parcelles AD n°70 et n°71, dont il est propriétaire, classées en zone agricole, en zone U ou Au et par là même la révision du zonage du plan local d'urbanisme de la commune. Par une décision du 8 janvier 2021, le maire de la commune de Port-Vendres a refusé de faire droit à sa demande. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (). " Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque () la commune décide : () 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; (). " Selon l'article L. 153-32 du même code : " La révision est prescrite par délibération de l'organe délibérant () du conseil municipal. ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour prescrire la révision du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à ce que le plan local d'urbanisme de la commune soit mis en révision.

4. Toutefois, le maire ne peut légalement prendre une telle décision de refus que si les dispositions dont la révision est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de mettre en révision les dispositions illégales.

5. Par la décision contestée, le maire de Port-Vendres a refusé de faire droit à la demande de M. A tendant à ce que les parcelles dont il est propriétaire classées en zone agricole, soient classées en zone constructible. En application des dispositions combinées des articles L. 153-31 et L. 153-32 du code de l'urbanisme, cette décision doit être regardée comme un refus du maire d'inscrire à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal la prescription d'une révision du plan local d'urbanisme. Or, ainsi qu'il a été dit au point 3, seul le maire peut convoquer le conseil municipal. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Port-Vendres ne peut qu'être écarté.

6. Compte tenu de ce qui a été dit au point 4, l'examen du moyen tiré de ce que le maire, compte tenu de l'illégalité des dispositions dont la révision a été sollicitée, était en situation de compétence liée pour initier la procédure de révision, dépend de l'examen de l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité du zonage arrêté par le plan local d'urbanisme.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ". Il résulte de ces dispositions que dans les communes littorales, l'urbanisation peut être autorisée en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatif de constructions, mais qu'aucune construction nouvelle ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

8. Si le requérant fait valoir que ses parcelles sont proches d'un lotissement et se situent en continuité avec l'urbanisation, au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'ouvrir à l'urbanisation un terrain proche d'une agglomération ou un village et n'interdisent aucunement de classer un terrain en zone à constructibilité limitée, compte tenu de ses caractéristiques. Dans ces conditions, la circonstance, à la supposer établie, que la situation de la propriété du requérant aurait permis de la classer en zone constructible sans méconnaître les dispositions du code de l'urbanisme propres au littoral, est sans incidence sur la décision de refus de révision en litige. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entaché le refus de modification du classement des parcelles de M. A, au regard de l'article L. 121-8 de l'urbanisme, doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme () ".

10. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

11. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du littoral sud, approuvé le 2 mars 2020, relève que, sur la commune de Port-Vendres, les possibilités d'urbanisation sont restreintes en raison de la topographie, de la présence d'axes de communication et des protections environnementales existantes et prévoit " que la principale opération parmi les secteurs à urbaniser en priorité se situe en entrée de ville nord, au sein du secteur Coma Sadulle (4,6 ha). En espace proche du rivage, des opérations de plus faible ampleur sont également envisageables sur les secteurs de la route stratégique et des Tamarins (environ 3 ha cumulés). Compte tenu du caractère contraint de la ville, une opération de réinvestissement urbain est également identifiée dans le quartier gare sur une zone d'environ 1,5 ha (hors emprise ferroviaire) en dehors des espaces proches du rivage. ".

12. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces orientations ne prévoient pas l'urbanisation de l'intégralité du quartier de la gare mais une zone parfaitement délimitée même si elle n'est pas identifiée avec des éléments de zonage. Il ressort des pièces du dossier que cette zone coïncide avec les parcelles classées en zone 1 AUb autour de la route stratégique et ne comprend pas les parcelles dont M. A est propriétaire. Dans ces conditions, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que le plan local d'urbanisme de la commune de Port-Vendres serait incompatible avec les orientations fixées par le schéma de cohérence territoriale du littoral sud.

13. En quatrième lieu, en application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce même code prévoit que : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section " et l'article R. 151-22 de ce code prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

14. D'une part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

15. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

16. Le PADD prévoit trois orientations : favoriser un développement urbain et de l'habitat, équilibré et fonctionnel ; assurer la diversité économique, l'emploi permanent ; développer la qualité de l'environnement urbain et naturel. Pour développer la commune de Port-Vendres dans une logique d'agglomération et préserver et valoriser des espaces naturels, l'organisation des zones urbaines, naturelles et agricoles et tenir compte du nécessaire équilibre entre dynamisme économique, qualité du cadre de vie et protection des paysages urbains, naturels et agricoles, il s'agit de " limiter et encadrer l'urbanisation et des formes d'occupation du sol tout en prévoyant des capacités futures suffisantes pour satisfaire les besoins identifiés dans le diagnostic. ".

17. Selon ces orientations, il n'est donc pas question de faire primer l'urbanisation sur le secteur agricole mais de maintenir un équilibre. En outre, ainsi qu'il a été dit au point 12, le projet d'urbanisation du quartier de la gare est ciblé. Dans ces conditions, le maintien du classement en zone agricole des parcelles du requérant, qui jouxtent désormais la zone à urbaniser, autour de la gare, n'est pas en incohérence avec les objectifs du PADD de sorte que M. A n'est pas fondé à soutenir que le refus de révision du document d'urbanisme équivaudrait à poursuivre des objectifs inconciliables, ni à invoquer l'illégalité de ce document au regard des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen sera écarté.

18. En dernier lieu, Il résulte des dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme citées au point 13 qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles et il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts.

19. Les parcelles du requérant sont classées, à la date du refus d'abrogation partiel en litige, en zone Ad, zone agricole à protéger. Le requérant, qui a, au demeurant, exploité ses parcelles avec une dernière récolte en 2014, n'est pas fondé à soutenir qu'elles seraient en friches depuis de nombreuses années et qu'elles auraient perdu leur potentiel agricole, la circonstance que l'on y constate un enfrichement ne saurait entraîner un déclassement automatique. Il en va de même des circonstances selon lesquelles elles seraient dotées des réseaux nécessaires à leur urbanisation et seraient desservies par une voie suffisante ouverte à la circulation et proches du lotissement " La Llose " dès lors qu'il n'est pas démontré que l'activité agricole y serait rendue difficile par l'urbanisation des parcelles aux alentours. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que le maire de la commune de Port-Vendres a refusé de faire droit à la demande présentée par M. A. En l'absence d'illégalité des dispositions dont il était demandé l'abrogation, le maire n'était pas tenu de convoquer le conseil municipal pour proposer la révision, sur ce point, du plan local d'urbanisme de sorte que le moyen tiré de la situation de compétence liée dans laquelle il se serait trouvé doit également être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision contestée.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A, n'implique aucune mesure d'exécution.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Port-Vendres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, sur le même fondement, de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Port-Vendres.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Port-Vendres la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Port-Vendres.

Délibéré à l'issue de l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Encontre, présidente,

Mme Teuly-Desportes, première conseillère.

M. Rousseau, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2023.

La rapporteure,

D. Teuly-Desportes

Le greffier,

D. Lopez

La présidente,

S. Encontre

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Montpellier, le 8 janvier 2024,

Le greffier,

D. Lopez

N°2101062