Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2102112

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 avril 2021 et le 1er mars 2022, M. A C et Mme D B, représentés par Me Capsie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler les articles 5, 12, 13, 15 paragraphe 4, 21 paragraphe 6, 27, 28 paragraphe 2, 3 et 4 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Salses-le-Château adopté par une délibération du 3 mars 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Salses-le-Château une somme de 3 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est recevable ;

- les articles 5, 15 alinéa 4 et 21 du règlement intérieur, qui limitent le temps de parole des conseillers municipaux, méconnaissent l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;

- l'article 12 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales ;

- l'article 13 du règlement intérieur qui prévoit une autorisation du maire pour filmer les séances méconnaît l'article L. 2121-18 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales ;

- l'article 27 du règlement intérieur méconnaît l'article D. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en ce qu'aucun désaccord n'est intervenu et en ce que le règlement intérieur renvoie à un arrêté ;

- l'article 28 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il se borne à prévoir un droit d'expression des élus dans le seul bulletin municipal et non sur tous les supports d'information de la commune, que le maire n'a pas de compétence pour contrôler le contenu des articles et que l'article renvoie à la notion de groupe alors que le droit d'expression appartient à chaque élu.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 octobre 2021 et le 27 avril 2022, la commune de Salses-le-Château, représentée par Me Lerat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'y a pas lieu de statuer sur la requête dès lors que par une délibération du 14 avril 2022, le règlement intérieur a été modifié pour prévoir un temps de parole supérieur ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par lettre du 30 août 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur le moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du conseil municipal pour préciser à l'article 27 du règlement intérieur la durée de la mise à disposition d'un bureau communal pour les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale, durée qui relève de la compétence du maire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Doumergue, rapporteure,

- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Arnaud-Buchard, représentant la commune de Salses-le-Château.

Une note en délibéré, présentée par la commune de Salses-le-Château, a été enregistrée le 8 septembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 3 mars 2021, le conseil municipal de la commune de Salses-le-Château a adopté son règlement intérieur. Par la présente requête, M. C et Mme Berthe, conseillers municipaux, demandent l'annulation des articles 5, 12, 13, 15 paragraphe 4, 21 paragraphe 6, 27, 28 paragraphe 2, 3 et 4 de ce règlement intérieur.

Sur l'exception de non-lieu opposée par la commune de Salses-le-Château :

2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. Par une délibération du 3 mars 2021, le conseil municipal de la commune de Salses-le-Château a adopté son règlement intérieur en application de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales. Par une seconde délibération du 14 avril 2022, il a modifié les articles 5, 12 alinéa 3, 13, 15 et 28 du règlement intérieur. Une telle modification, limitée, et qui ne concerne que certains des articles contestés n'a que partiellement abrogé les dispositions contestées qui ont, en outre et en tout état de cause, reçu un commencement d'exécution pendant une année. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation des articles 5, 12, 13, 15 paragraphe 4, 21 paragraphe 6, 27, 28 paragraphe 2, 3 et 4 du règlement intérieur dans leur version adoptée par la délibération du 3 mars 2021 n'ont pas perdu leur objet et l'exception de non-lieu opposée par la commune de Salses-le-Château doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'expression orale des conseillers municipaux :

4. Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune () ". En application de l'article L. 2121-8 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation () ". L'article L. 2121-16 de ce code dispose par ailleurs que : " Le maire a seul la police de l'assemblée () ". Son article L. 2121-13 prévoit également que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Enfin, l'article L. 2121-19 du même code indique que : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions () ".

5. Il résulte des dispositions des articles L. 2121-7 et suivants du code général des collectivités territoriales que les conseillers municipaux tiennent des prérogatives inhérentes à leur qualité d'élus de l'assemblée municipale, appelés à connaître des affaires de la commune, le droit de s'exprimer sur tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Ce droit comporte, sous réserve de la police de l'assemblée exercée par le maire, celui pour chaque conseiller de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal et celui de poser des questions orales ayant trait aux affaires de la commune dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Les restrictions apportées par celui-ci à la liberté d'expression des élus doivent être justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal.

6. Aux termes du troisième alinéa de l'article 6 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Salses-le-Château relatif aux questions orales et écrites : " Les conseillers municipaux disposent d'une minute pour exposer les questions orales ". Aux termes du quatrième alinéa de l'article 15 du règlement intérieur relatif aux débats ordinaires : " Les membres du Conseil Municipal prennent la parole dans l'ordre déterminé par le Maire. Au-delà d'une minute d'intervention, le Maire peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure très brièvement ". Enfin, aux termes du sixième alinéa de l'article 21 du règlement intérieur relatif aux procès-verbaux des séances du conseil municipal : " Les membres du Conseil Municipal ne peuvent intervenir à cette occasion que pour une rectification à apporter au procès-verbal. L'intervention ne peut excéder une minute ".

7. S'agissant de la prise de parole des conseillers municipaux lors des débats ordinaires, il ressort des écritures de la commune que la brièveté du délai, limité à une minute au-delà de laquelle le maire peut couper l'orateur, est justifiée par la circonstance que si chaque membre de l'opposition, au nombre de six, prend la parole sur chaque point à l'ordre du jour les débats dureraient plusieurs heures. Toutefois, une telle circonstance ne justifie pas une limitation aussi stricte du droit d'expression des conseillers municipaux sur les affaires inscrites à l'ordre du jour qui ne peuvent par principe en application de l'alinéa 5 de l'article 15 et sauf autorisation du maire reprendre la parole sur une même affaire. Alors que les pouvoirs de police du maire lui permettent d'ajuster la longueur des débats à la complexité de l'affaire et que les dispositions du règlement intérieur ne doivent pas être utilisées dans le but de priver un conseiller municipal du temps de parole dont, eu égard à la nature et à la complexité de la question inscrite à l'ordre du jour, il doit pouvoir bénéficier afin d'exposer son point de vue avec la clarté et la concision requises, le temps de prise de parole des conseillers municipaux durant les débats ordinaires, prévu à l'article 15 alinéa 4, et qui a d'ailleurs été porté à 5 minutes par une délibération du conseil municipal du 14 avril 2022, est ainsi insuffisant et est contraire aux dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. Le moyen dirigé contre l'article 15 alinéa 4 doit par suite être accueilli.

8. S'agissant de la durée de l'exposé de la question orale et de la durée de l'intervention tendant à apporter une rectification au procès-verbal, la commune ne fait valoir aucune contrainte d'organisation qui justifierait le délai très bref d'une minute maximum qui n'est assorti d'aucune possibilité de prolongation. Dans ces conditions, les durées des interventions prévues à l'article 5 alinéa 3 et à l'article 21 alinéa 6 méconnaissent les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales et le moyen doit être accueilli.

En ce qui concerne la publicité des séances du conseil municipal :

9. Aux termes de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. Sans préjudice des pouvoirs que le maire tient de l'article L. 2121-16, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle ".

10. Aux termes du dernier alinéa de l'article 12 du règlement intérieur du conseil municipal de Salses-le-Château : " () sur la demande de trois membres ou du Maire, le Conseil Municipal peut décider, sans débat à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. Dans ce cas, nulle personne étrangère ne peut, sous aucun prétexte, s'introduire dans l'enceinte où siègent les membres du Conseil Municipal. Seuls les membres du Conseil Municipal, les fonctionnaires municipaux et les personnes dûment autorisées par le Maire y ont accès ".

11. Il ne ressort pas de la notion de " huis clos ", qui implique que le conseil municipal se réunit sans public, qu'elle ferait obstacle à ce que des personnes extérieures aux conseillers municipaux mais dont la présence est nécessaire lors de la délibération soient autorisées par le maire à accéder au conseil. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance par le dernier alinéa de l'article 12 de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne la retransmission des séances du conseil municipal :

12. Aux termes de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice des pouvoirs que le maire tient de l'article L. 2121-16, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle ".

13. Il résulte de la lecture combinée des dispositions des articles L. 2121-16 et L. 2121-18 précités que si les administrés et les élus ont la faculté de procéder à des enregistrements audio et vidéo des débats du conseil municipal, conformément au principe de la publicité des débats, il appartient toutefois au maire, en vertu des pouvoirs de police de l'assemblée municipale qu'il tient de l'article L. 2121-16 précité, de prendre, le cas échéant, et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, les mesures propres à empêcher que soit troublé le déroulement normal des séances du conseil municipal, notamment à l'occasion d'utilisation d'appareil d'enregistrement.

14. Aux termes du dernier alinéa de l'article 13 du règlement intérieur du conseil municipal de Salses-le-Château : " L'enregistrement des séances par moyen sonore ou audiovisuel est soumis à l'autorisation préalable et expresse du Maire au titre de ses pouvoirs de police de l'Assemblée. Toute personne enregistrant la séance, sans en avoir fait la déclaration préalable, sera rappelée à l'ordre avec inscription au procès-verbal et les personnes du public, après rappel à l'ordre, pourront faire l'objet d'une exclusion. L'enregistrement de la séance ne doit en aucun cas constituer un trouble pour le bon déroulement de l'Assemblée ".

15. Il résulte des textes législatifs précités que les administrés et les élus ont la faculté de procéder à des enregistrements audio et vidéo des débats du conseil municipal sans avoir à solliciter une quelconque autorisation du maire. Dans ces conditions, le dernier alinéa de l'article 13 du règlement intérieur, qui a d'ailleurs été modifié par la délibération du 14 avril 2022 qui mentionne désormais une simple information du maire, méconnaît l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la mise à disposition d'un local pour les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale :

16. Aux termes de l'article L. 2121-27 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d'un local commun. Un décret d'application détermine les modalités de cette mise à disposition ". Aux termes de l'article D. 2121-12 du même code : " Les modalités d'aménagement et d'utilisation du local commun mis à la disposition des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale, en application de l'article L. 2121-27, sont fixées par accord entre ceux-ci et le maire. En cas de désaccord, il appartient au maire d'arrêter les conditions de cette mise à disposition. () Dans les communes de moins de 10 000 habitants et de plus de 3 500 habitants, la mise à disposition d'un local administratif commun aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale peut être, dans la mesure compatible avec l'exécution des services publics, soit permanente, soit temporaire. Dans ce dernier cas, en l'absence d'accord entre le maire et les conseillers intéressés, la durée de mise à disposition ne peut être inférieure à quatre heures par semaine, dont deux heures au moins pendant les heures ouvrables. La répartition du temps d'occupation du local administratif mis à la disposition des conseillers minoritaires entre leurs différents groupes est fixée d'un commun accord. En l'absence d'accord, le maire procède à cette répartition en fonction de l'importance des groupes ".

17. Aux termes du premier alinéa de l'article 27 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Salses-le-Château : " Les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande par écrit peuvent disposer sans frais du prêt d'un bureau communal sur la base de 4 heures par semaine ouvrée, au prorata temporis de leur représentation électorale. Un arrêté détermine les modalités de cette mise à disposition conformément au décret y afférent ".

18. Il ressort de ce qui précède qu'il appartient au maire, en cas de désaccord avec les conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale, d'arrêter les conditions de mise à disposition d'un local en application de l'article D. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, le conseil municipal ne pouvait, par l'article 27 de son règlement intérieur, approuver ces conditions de mise à disposition en fixant la durée hebdomadaire au prorata temporis de leur représentation électorale. En revanche, en prévoyant qu'un arrêté du maire détermine les modalités de cette mise à disposition, le règlement intérieur n'a fait que reprendre les mentions de l'article D. 2121-12 précité. Il suit de là que le conseil municipal n'était pas compétent pour fixer à quatre heures par semaine ouvrée au prorata temporis de leur représentation électorale, la durée de mise à disposition d'un bureau communal.

En ce qui concerne l'expression des élus n'appartenant pas à la majorité municipale :

19. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ".

20. Il résulte de ces dispositions qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune. Ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace. Il en va toutefois autrement lorsqu'il ressort à l'évidence de son contenu qu'un tel article présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1881.

21. Aux termes de l'article 28 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Salses-le-Château : " Un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Une tribune d'expression sera mise en place dans le bulletin municipal de la commune. Le Maire, en tant que directeur de la publication, détient toutefois un pouvoir de contrôle sur les tribunes présentées par les élus d'opposition. Les groupes souhaitant disposer de leur espace d'expression doivent en faire la demande par écrit afin que puisse leur être attribuée une surface de rédaction correspondante à leur représentativité électorale ".

22. S'agissant des supports de communication, si la commune fait valoir que la rédaction de l'article 28 du règlement intérieur ne limite pas l'expression des élus d'opposition au bulletin municipal, il ne ressort ni de la rédaction de l'article 28, ni d'aucune pièce du dossier qu'un espace serait réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale sur les autres supports de communication de la commune. La circonstance que les élus d'opposition n'utiliseraient pas l'espace qui leur est réservé sur le bulletin municipal est par ailleurs sans incidence sur la légalité de l'article 28. Dans ces conditions, en ne prévoyant pas d'espace réservé aux élus de l'opposition sur les autres supports de communication de la commune, l'article 28 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

23. S'agissant de la répartition de l'espace par groupe, dès lors que chaque conseiller n'appartenant pas à la majorité municipale bénéficie du droit de s'exprimer dans les bulletins d'information de la commune, le règlement intérieur ne saurait limiter l'attribution d'un espace à la constitution d'un groupe. Dans ces conditions, le terme de " groupe " mentionné au quatrième alinéa de l'article 28 du règlement intérieur, qui a d'ailleurs été remplacé par celui de " conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale " par la délibération du 14 avril 2022, doit être regardé comme méconnaissant les dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

24. Enfin, le pouvoir de contrôle du maire sur les tribunes des élus de l'opposition prévu à l'article 28 du règlement intérieur permet uniquement au maire, en sa qualité de directeur de la publication, de s'opposer à la parution d'un article présentant un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux. Sous cette réserve, le maire dispose effectivement d'un pouvoir de contrôle du contenu des articles, qui se limite à l'existence de contenus présentant un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux, et le troisième alinéa de l'article 28 ne méconnaît ainsi pas l'article L. 2121-27-1.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation des dispositions suivantes du règlement intérieur de la commune de Salses-le-Château tel qu'approuvé par la délibération du 3 mars 2021, à savoir : les délais mentionnés à l'article 15 alinéa 4, à l'article 5 alinéa 3 et à l'article 21 alinéa 6 ; la première phrase du dernier alinéa de l'article 13 ; l'article 27 en tant qu'il fixe la durée de la mise à disposition d'un bureau communal ; l'article 28 en tant qu'il ne fait référence qu'au bulletin municipal sans mention des autres supports de communication de la commune ainsi que le terme de " groupe " mentionné au quatrième alinéa de l'article 28.

Sur les frais liés au litige :

26. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Salses-le-Château la somme de 1 500 euros à verser à M. C et Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Salses-le-Château la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 3 mars 2021 portant adoption du règlement intérieur est annulée en tant que ledit règlement approuve les dispositions suivantes : les délais d'une minute mentionnés à l'article 15 alinéa 4, à l'article 5 alinéa 3 et à l'article 21 alinéa 6 ; la première phrase du dernier alinéa de l'article 13 ; l'article 27 en tant qu'il fixe la durée de la mise à disposition d'un bureau communal ; l'article 28 en tant qu'il ne fait référence qu'au bulletin municipal sans mention des autres supports de communication de la commune ainsi que le terme de " groupe " mentionné au quatrième alinéa de l'article 28.

Article 2 : La commune de Salses-le-Château versera à M. C et Mme B la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par les requérants est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Salses-le-Château en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, représentant unique pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Salses-le-Château.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

Mme Camille Doumergue, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022.

La rapporteure,

C. Doumergue

Le président,

J. Charvin

La greffière,

A. Lacaze

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 20 septembre 202La greffière,

A. Lacaze

Ls