Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2102854

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 juin 2021 et 4 mars 2022, la commune de Saint-Gély-du-Fesc, représentée par la SCP CGCB et Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté DDTM34 n° 2020-09-11368 du 18 décembre 2020 par lequel le préfet de l'Hérault a prononcé la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019 et la sanction qui y figure, ensemble la décision du préfet du 9 avril 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de condamner l'Etat à lui payer une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le principe du contradictoire a été méconnu faute pour le préfet de l'informer de la sanction qu'il entendait lui infliger ;

- le préfet n'est pas en situation de compétence liée pour infliger une sanction à une commune qui n'a pas respecté le plan triennal de réalisation des logements sociaux ; dans le cadre de son recours de plein contentieux elle est fondée à faire état d'éléments de fait et de droit nouveaux, postérieurs à la légalité de la décision attaquée ; en application du principe de rétroactivité de la sanction plus douce elle entend prétendre à l'interprétation du caractère proportionné de la sanction à l'aune de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ;

- le préfet a méconnu le principe de sécurité juridique ; il ne peut faire valoir que la programmation opérée dans le plan local d'urbanisme (PLU) relève d'une législation distincte ni que les prescriptions du PLU relatives à la programmation en matière de réalisation de logements sociaux ne concerneraient que les seuls logements privés ;

- le préfet a méconnu son pouvoir d'appréciation et le principe de libre administration des collectivités territoriales, en n'adaptant pas la sanction à la situation très particulière dans laquelle elle se trouve (notamment taux inférieur à 5% en 2012 et efforts importants accomplis pour rattraper son retard) et en décidant de la sanctionner de manière exemplaire pour avoir refusé de signer un contrat de mixité sociale, qui est soumis au principe de liberté contractuelle, ce qui constitue un excès de pouvoir voire un détournement de pouvoir ;

- en lui infligeant la sanction la plus sévère envisageable, le préfet a pris une décision qui présente un caractère disproportionné au regard des contraintes qu'elle rencontre, opposées à la réalisation de l'objectif et des objectifs réalisés qui démontrent les efforts conséquents qu'elle a réalisés ; elle entend bénéficier également des dispositions de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, d'une part du principe de proportionnalité reconnu par le législateur dès lors que son territoire est couvert par de nombreuses servitudes administratives (plans de prévention des risques incendie de forêt et inondation) et d'autre part du mécanisme de mutualisation institué à l'article L. 302-8 X du code de la construction et de l'habitation permettant un calcul du nombre de logements sociaux à l'échelle de l'intercommunalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 juillet 2021 et 6 avril 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, rapporteure,

- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Senanedsch, représentant la commune de Saint-Gély-du-Fesc.

Une note en délibéré, présentée par la commune de Saint-Gély-du-Fesc, a été enregistrée le 27 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté DDTM34 n° 2020-09-11368 du 18 décembre 2020, le préfet de l'Hérault, après avoir constaté le non-respect par la commune de Saint-Gély-du-Fesc de ses objectifs de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2017-2019, a, d'une part, prononcé la carence de cette commune au titre de l'article L. 302-9-1 du code de l'habitation et de la construction, et, d'autre part, fixé à 400 % le taux de la majoration prévue par le même article du prélèvement effectué sur ses ressources fiscales. Par un courrier du 9 avril 2021 le préfet de l'Hérault a rejeté le recours gracieux formé par la commune contre cet arrêté. Par la présente requête, la commune de Saint-Gély-du-Fesc demande l'annulation de ces deux décisions.

2. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. () ".

3. Aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors applicable : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. (). Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. () ".

4. Il résulte de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation qu'une procédure contradictoire est prévue préalablement à l'engagement de la procédure de carence à l'encontre d'une commune. Dans le cadre de cette procédure, le montant de la majoration du prélèvement effectué sur les ressources de la commune est apprécié par le préfet sur la base des mêmes critères que ceux retenus pour constater la carence de cette commune, sans que les textes applicables ne prévoient une nouvelle procédure contradictoire préalablement au prononcé de cette sanction.

5. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 10 juin 2020, le préfet de l'Hérault a informé la commune de Saint-Gély-du-Fesc de son intention d'engager à son encontre la procédure de constat de carence, en lui précisant les faits motivant l'engagement de cette procédure et en l'invitant à présenter, dans le délai de deux mois, ses observations. Il est constant que la commune n'a pas répondu. La maire de la commune a toutefois pu présenter ses observations orales devant la commission départementale mentionnée au I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, qui s'est réunie le 11 septembre 2020. La procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées a ainsi été respectée, aucun texte n'imposant au préfet, qui ne fonde pas cette majoration sur des éléments autres que ceux retenus pour constater la carence de la commune, de recueillir spécifiquement les observations de cette dernière sur la sanction dont elle pourrait faire l'objet. La procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées a ainsi été respectée.

6. La commune n'est pas fondée à soutenir qu'en participant en tant que personne publique associée à la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) en 2017 et en n'exerçant pas de recours dans le cadre de son contrôle de légalité, l'Etat, qui n'a ni approuvé ni validé le document d'urbanisme adopté par la commune en application du code de l'urbanisme, devrait être regardé comme ayant pris des " engagements " s'agissant d'une programmation de réalisation de logements sociaux et de non application des sanctions prévues par le code de la construction et de l'habitation. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit, en tout état de cause, être écarté.

7. Il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Saint-Gély-du-Fesc pour la période triennale 2017-2019 était de 246 logements et que le nombre d'agréments ou de conventionnements pour la période devait comporter 20 % au plus de l'objectif de réalisation en " PLS ou assimilés " et 30 % au moins de l'objectif de réalisation en " PLAI ou assimilés ". Pour prendre l'arrêté contesté, le préfet, après avoir constaté que le bilan triennal 2017-2019 fait état d'une réalisation globale de 31 logements sociaux soit 12,6 % de l'objectif triennal avec 22,6 % de " PLAI ou assimilés " et 29 % de " PLS ou assimilés ", s'est fondé sur le non-respect par la commune de ses obligations triennales pour la période 2017-2019, relevant en outre que la production des logements sociaux avait baissé par rapport au précédent bilan et que les éléments avancés par la commune ne permettent pas d'écarter le prononcé de la carence. Si le préfet a également relevé le choix confirmé de la commune de ne pas souhaiter conclure, comme à l'issue de la précédente période triennale, un contrat de mixité sociale avec l'Etat, il ne résulte pas de l'instruction qu'il ait entendu faire de cette signature un motif déterminant de sa décision, fondée en premier lieu sur le niveau de réponse de la commune à ses objectifs au regard de sa situation, mais comme un élément d'appréciation des efforts de la commune au regard de ses contraintes dans la mise en œuvre de ses objectifs qu'il lui est loisible de prendre en compte dans son appréciation de la carence et du niveau de la majoration. En admettant que cet argument soit opérant à l'appui du moyen, les données chiffrées figurant au dossier, qui ne témoignent que d'une faible évolution du taux de logements sociaux, ne sont en outre pas révélatrices des efforts importants dont se prévaut la commune. Dans ces conditions, le moyen invoqué tiré de ce que le préfet n'aurait pas exercé son pouvoir d'appréciation et qu'il aurait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales doit être écarté.

8. Au soutien de sa contestation du taux de majoration du prélèvement, la commune fait valoir des contraintes qu'elle subit opposées à la réalisation de l'objectif et se prévaut d'objectifs réalisés. Si les dispositions de son PLU, révisé en 2017, prévoient à l'échelle dudit document et au travers des zones urbaines et des zones à urbaniser qu'elles définissent, des possibilités de réalisation de logements qui sont limitées, il ne résulte pas de l'instruction que celles-ci suffisent à expliquer, sur la période en litige, le très faible nombre de logements financés. Il ne résulte en outre pas de l'instruction, comme le souligne le préfet, que la commune aurait mobilisé les différents outils à sa disposition pour financer et/ou inciter à la construction de logements sociaux, alors même que ces financements lui permettraient de bénéficier de la déduction des dépenses en faveur du logement social sur le prélèvement fiscal. La pression importante évoquée par la commune qu'elle subirait de la part de familles exclues du bénéfice des logements sociaux n'est établie par aucune pièce du dossier et ne permet en outre pas de justifier du non-respect des obligations légales de production de logements sociaux. La commune, qui n'établit ni même n'allègue avoir au cours des périodes triennales précédentes utilisé effectivement son droit de préemption urbain en vue de répondre à l'objectif de production de logements sociaux ni n'explique son refus de conventionner avec l'établissement public foncier, ne peut utilement faire valoir au titre des contraintes la perte de son droit de préemption urbain au profit de l'Etat, délégué à l'établissement public foncier par suite du précédent arrêté de carence. S'agissant des objectifs de réalisation dont elle se prévaut, la commune ne conteste pas que les 42 logements dont elle indique avoir constaté la livraison au cours de la période en litige ont déjà été pris en compte dans les objectifs réalisés au titre de la période triennale précédente 2014-2016. Si elle affirme avoir délivré des permis de construire permettant d'envisager la réception de 110 logements sociaux pour la période 2020-2022, elle n'apporte aucun élément pour l'établir, le document auquel elle se réfère correspondant, ainsi que le souligne le préfet, à des logements déjà retenus au titre de la période triennale en cause ou des précédentes. Enfin, s'il est constant qu'une démarche de plan local d'habitat a été engagée à l'échelle de l'établissement public de coopération intercommunale, il s'agit d'une obligation légale prévue par l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation et en tout état de cause pas d'une initiative communale. Ainsi il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Saint-Gély-du-Fesc justifie de contraintes qui suffisent à expliquer le faible taux de réalisation de logements sociaux au titre de la période triennale en cause ni d'objectifs réalisés qui démontreraient les efforts conséquents qu'elle fait valoir.

9. Dans ces conditions, eu égard au caractère récurrent du non-respect de ses objectifs de construction de logements sociaux par la commune de Saint-Gély-du-Fesc et à l'aggravation de cette situation au cours de la période triennale 2017-2019, pour laquelle le taux de réalisation de l'objectif n'est que de 12,6 % et les objectifs qualitatifs non respectés, et compte tenu de l'ensemble des circonstances précitées, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet aurait pris une décision disproportionnée en fixant à 400 % le taux de la majoration du prélèvement mentionné à l'article L. 302-7 du code de la construction, lequel prévoit en outre un plafonnement à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, en application duquel, en l'espèce, le prélèvement ainsi majoré est limité à 416 354 euros au lieu de 791 505 euros pour l'année 2021.

10. Si l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit désormais, dans sa version modifiée par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, une exemption pour les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une interdiction de construire des bâtiments à usage d'habitation résultant notamment de l'application d'un règlement de plans de prévention des risques naturels, cette exemption s'applique aux communes listées dans un arrêté du préfet dont il prévoit l'édiction une fois au moins au début de chacune période triennale. La commune ne peut donc utilement se prévaloir de cette disposition, qui ne peut être regardée comme édictant une " sanction pénale plus douce " au titre de la période en litige. En outre elle n'établit pas, par la production de deux copies de plans extraits des rapports de présentation des plans de prévention des risques d'incendie de forêt et des risques d'inondation qui ne permettent pas d'identifier le quantum des surfaces urbanisées de son territoire qu'ils soumettent à une interdiction de construire, que sa situation s'approcherait comme elle le soutient de celle de ces communes. En tout état de cause, cette circonstance n'apparaît pas de nature à remettre en cause l'appréciation portée par le préfet dans l'exercice de son pouvoir de sanction. Il en est de même du mécanisme de mutualisation introduit à l'article L. 302-8 X du code de la construction et de l'habitation par la même loi, qui, en tout état de cause, s'exerce en présence d'un contrat de mixité sociale. Le moyen tiré de l'illégalité de l'absence de prise en compte rétroactive de ces modifications ne peut par suite qu'être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la commune de Saint-Gély-du-Fesc doivent être rejetées.

12. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Saint-Gély-du-Fesc, qui est la partie perdante dans la présente instance, doivent, dès lors, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Gély-du-Fesc est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Gély-du-Fesc et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie pour information en sera adressée au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Hervé Verguet, premier conseiller,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 novembre 2022.

La rapporteure,

M. Couégnat

Le président,

J. Charvin La greffière,

A. Lacaze

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 2 novembre 2022.

La greffière,

A. Lacaze