Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2103488

Vu les procédures suivantes :

I/ Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 juillet 2021, le 30 août 2021, le 7 octobre 2021 et le 23 novembre 2021 sous le n°2103488, M. D B, représenté par la Selarl Blanc-Tardivel-Bocognano, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 mai 2021 par laquelle le maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez a sollicité la communication d'une pièce complémentaire dans le cadre de l'instruction du dossier de déclaration préalable portant division déposée le 27 avril 2021, ensemble la décision du 17 juin 2021 rejetant le recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Félix-de-Lodez la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que la décision du 10 mai 2021 :

- est illégale en ce que la demande de pièce DP02 ne pouvait se fonder sur le b de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ;

- est illégale en ce que la demande de pièce ne pouvait se fonder sur le d de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ;

- est illégale en ce que le plan de situation permettant de localiser la parcelle sur le territoire a bien été fourni.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 septembre 2021 et le 29 octobre 2021, la commune de Saint-Félix-de-Lodez, représentée par la Selarl Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce que la décision du 10 mai 2021 ne fait pas grief ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

II/ Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 septembre 2021, le 7 octobre 2021 et le 20 avril 2022 sous le n°2104716, M. D B, représenté par la Selarl Blanc- Tardivel-Bocognano, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 12 août 2021 par lequel le maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez s'est opposé à la déclaration préalable de division foncière ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune, à titre principal de délivrer un arrêté de non-opposition ou à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, l'ensemble dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Félix-de-Lodez la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que l'arrêté du 12 août 2021 :

- n'indique pas les nom et prénom du signataire ;

- est entaché d'une erreur de fait en ce que la division en trois lots n'est destinée qu'à la construction de deux projets sur les lots A et B, le lot C restant un espace naturel non bâti, et non trois lots à bâtir, analyse erronée qui a influé le sens de la décision ;

- est illégale en ce que le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 code de l'urbanisme est infondé et par la voie de l'exception en raison de l'illégalité de l'avis défavorable du préfet de l'Hérault du 26 mai 2021 lui-même entaché d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 novembre 2021, la commune de Saint-Félix-de-Lodez, représentée par la Selarl Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 mars 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A ;

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

- les observations de Me Rouault, représentant M. B ;

- et les observations de Me Valette, représentant la commune de Saint-Felix-de-Lodez.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes susvisées n°2103488 et n°2104716 concernent un même requérant, portent sur le même projet de déclaration préalable et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. M. E B est propriétaire de la parcelle cadastrée section D n°259 d'une superficie de 10 030 m2 sur la commune de Saint-Félix-de-Lodez. Il a déposé le 27 avril 2021 un dossier de déclaration préalable pour la division en trois lots, dont deux lots à bâtir. Par un courrier du 10 mai 2021, le maire de la commune a demandé la communication de pièces complémentaires. Par la requête n° 2103488, M. B demande l'annulation de ce courrier du 10 mai 2021. Par un arrêté du 12 août 2021, le maire de la commune s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la requête n° 2104716, M. B demande l'annulation de l'arrêté du 12 août 2021.

Sur la requête n° 2103488 :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir :

3. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ".

4. S'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

6. En conséquence de ce qui a été dit, une demande de pièces complémentaires étant susceptible de faire naître une décision tacite de refus en l'absence de production des pièces demandées en application du b) de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, en l'espèce dans le cadre d'une déclaration préalable de division foncière, constitue une décision faisant grief pouvant de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que le courrier du 10 mai 2021 ne ferait pas grief doit être écartée.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de l'article R. 441-9 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " La déclaration préalable précise : a) L'identité du ou des déclarants ; b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; c) La nature des travaux ou la description du projet de division. La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. La demande peut ne porter que sur une partie d'une unité foncière. ". Aux termes de l'article R. 441-10 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés à l'article R. 441-4-1, au a de l'article R. 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21. ". Et aux termes de l'article R. 441-10-1 du même code : " Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ".

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de M. B consiste à séparer deux lots à construire, n° A et n °B, d'une superficie respective de 505 m2 et 715 m2 de la parcelle n° D 259 d'une surface totale de 10 030 m2, et de laisser le reste de la parcelle à l'état naturel, constituant le lot n° C d'une surface de 8 810m2. Il est ainsi constant que le projet du requérant relève du régime de déclaration préalable prévu à l'article R. 441-9 et suivants du code de l'urbanisme portant sur un projet d'aménagement.

9. En premier lieu, par un courrier du 10 mai 2021, le maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez a sollicité la pièce DP02, à savoir un plan de masse prévu par le b de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme faisant apparaitre l'accès aux lots depuis la voie publique ainsi que la desserte aux réseaux pour chaque lot depuis la voie publique (eau potable, eaux usées et électricité) et les pièces DP07 et DP08 à savoir des photographies permettant de situer le terrain dans son environnement proche et éloigné, également sur le fondement du b de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme.

10. Or, il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 8 que le projet de M. B relève de la déclaration préalable portant projet d'aménagement, régie par les dispositions des articles R. 431-35 et suivants du code de l'urbanisme et non de la déclaration préalable portant sur un projet de construction, sur des travaux sur une construction existante ou sur un changement de destination d'une construction existante, régie quant à elle par l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme. Par suite, les pièces DP02, DP07 et DP08 exigées sur le fondement de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ne font pas partie des pièces exigées pour le projet du requérant et la commune de Saint-Felix-de-Lodez ne pouvait pas considérer comme incomplète la demande de déclaration préalable de M. B au motif de l'absence de ces pièces.

11. En deuxième lieu, par ce même courrier du 10 mai 2021, le maire de la commune a également demandé la communication d'un plan de situation permettant de localiser la parcelle sur le territoire communal. Or, il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable comprenait déjà plusieurs plans, dont notamment un plan de situation avec la référence cadastrale de la parcelle à diviser, ainsi que les références cadastrales des parcelles voisines et le nom de la voie publique " le chemin des plaines " ainsi que les coordonnées GPS de la parcelle D259. Ces informations étaient suffisantes pour permettre à la commune de localiser précisément la parcelle assiette du projet sur le territoire communal. Dans ces conditions, la commune n'était pas fondée à demander de nouveau la communication de cette pièce et ne pouvait ainsi pas considérer le dossier de déclaration préalable comme étant incomplet.

12. Il résulte de ce qui précède que la décision du 10 mai 2021 de demande de pièces complémentaires est illégale et doit être annulée.

Sur la requête n°2104716 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 12 août 2021 :

13. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 12 que, M. B bénéficiant d'une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable née le 27 mai 2021 eu égard à l'illégalité de la décision du 10 mai 2021 de demande de pièces complémentaires, l'arrêté du 12 août 2021 portant opposition à déclaration préalable doit être regardée comme procédant au retrait de la décision implicite du 27 mai 2021.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune ". Selon l'article R. 423-50 du même code : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". Et aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

15. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Félix-de-Lodez n'est plus couverte par un document d'urbanisme si bien que le préfet de l'Hérault a été consulté sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme précité et a rendu un avis défavorable le 26 mai 2021 en considérant que la parcelle D259 d'une surface de 10 030 m2, destinée à trois lots à bâtir se situait en dehors des parties urbanisées. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 8, le projet de M. B consiste à créer seulement deux lots à bâtir d'une surface de 505 m2 et 715 m2 et que le reste de la parcelle, à savoir 8 810 m2, a vocation à rester à l'état de nature sans recevoir aucune construction. Dans ces conditions, en considérant que la totalité des 10 030 m2 était destinée à être construite, le préfet de l'Hérault a entaché son avis d'une erreur de fait ayant eu une incidence sur le sens de son appréciation relative à l'extension de l'urbanisation.

17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les deux lots à bâtir A et B se situent en périphérie extérieure de la partie urbanisée de la commune, mais sont entourés par quatre parcelles bâties au Nord-Ouest et Est, ainsi qu'au Sud-Ouest et sont desservis par une voie ouverte à la circulation publique, sans créer de séparation physique entre les parcelles. Par ailleurs, la limite Sud Est des deux lots A et B se situe dans l'exact prolongement de la limite de la parcelle D258 bâtie située au Nord-Est. Dans ces conditions, le détachement de ces deux lots A et B ne constitue pas une quelconque extension de l'urbanisation existante au sens des dispositions précitées au point 15. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le préfet de l'Hérault a fait une inexacte application de ces dispositions doit être accueilli.

18. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'illégalité de l'avis défavorable du préfet soulevé par la voie de l'exception doit être accueilli.

19. En troisième lieu, dès lors que le maire de la commune ne se trouvait pas en situation de compétence liée compte tenu de l'illégalité de l'avis conforme du préfet de l'Hérault, les moyens soulevés à l'encontre de la décision du 12 août 2021 sont opérants. Pour les mêmes motifs qu'exposés aux points 15 à 18, le moyen tiré de l'erreur de fait et l'erreur d'appréciation à avoir considéré que le projet procéderait à l'extension de l'urbanisation doit être accueilli.

20. En dernier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

21. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 12 août 2021 comporte seulement la mention " le maire " et sa signature sans précision des nom et prénom de ce dernier. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnait l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être accueilli.

22. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 12 août 2021 portant retrait de la décision implicite du 27 mai 2021 de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. B doit être annulée.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction :

23. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation.

24. Le présent jugement qui prononce l'annulation de l'arrêté du 12 août 2021 par lequel le maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez a retiré la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable, implique nécessairement que le maire de la commune délivre à M. B un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez de délivrer ce certificat dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. B, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Saint-Félix-de-Lodez la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Félix-de-Lodez le versement à M. B d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 10 mai 2021 de demande de pièces complémentaires et l'arrêté du 12 août 2021, portant retrait de la décision implicite du 27 mai 2021 de non-opposition à déclaration préalable, sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez de délivrer à M. B un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable, en application de l'article R. 424- 13 du code de l'urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Félix-de-Lodez versera la somme de 1 500 euros à M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Félix-de-Lodez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. D B, à la commune de Saint-Félix-de-Lodez et au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.

Le rapporteur,

N. A

La présidente,

F. CorneloupLa greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 21 décembre 2023.

La greffière,

M. C

2, 2104716