Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2103983

Vu la procédure suivante :

Par une requête, et des mémoires, enregistrés les 29 juillet 2021 et 13 octobre 2022 et 13 février 2023, la Société civile de moyens Cerix (SCM Cerix), représentée par Me Contis, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision n° 2020-2456 du 27 août 2020 du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie ayant délivré au GIE Diagnoscan l'autorisation d'exploiter un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique devant le ministre des solidarités et de la santé ;

2°) de mettre à la charge solidaire de l'agence régionale de santé Occitanie, du ministre des solidarités et de la santé et du GIE Diagnoscan une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Elle a intérêt à agir dès lors qu'elle avait elle-même présenté une demande concurrente d'autorisation d'installation d'un équipement matériel lourd de type IRM ;

Quant à la légalité externe, le principe d'impartialité protégé par les dispositions de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique a été méconnu ;

Quant à la légalité interne :

La décision est entachée d'erreurs de droit :

- en fondant sa décision sur l'accessibilité, en termes de distance et de temps d'accès aux équipements lourds, l'ARS a méconnu le schéma régional de santé qui ne prévoit pas ce critère parmi ses objectifs quantifiés de l'offre de soins, ainsi que les dispositions de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique qui expose limitativement les motifs de refus ;

- en se fondant sur le caractère mutualiste de l'établissement auquel est adossé la demande d'autorisation, l'ARS a méconnu le plan régional de santé qui ne prévoit pas ce critère ;

La décision est entachée d'erreurs de fait :

- l'amélioration de l'accès territorial aux examens d'imagerie notamment pour les patients du nord du département ne se justifie pas dans la mesure où cette zone possède déjà 7 IRM (trois au centre hospitalier de Perpignan et deux à la clinique Saint Pierre) ;

- L'affirmation selon laquelle un établissement serait plus attractif du fait de son caractère mutualiste ne repose sur rien ;

La décision est entachée d'erreurs manifestes d'appréciation :

- dans l'examen des mérites respectifs des demandes quant à la réponse aux besoins de santé des populations de Céret et de Perpignan, créant une rupture d'égalité ;

- sur les critères de priorisation, quant aux activités de cancérologie, de cardiologie ou de neurologie et quant à l'analyse des coopérations avec les autres secteurs de santé du territoire ; en ce qui concerne l'importance des activités de cancérologie, cardiologie et neurologie, s'agissant de la comparaison de ces activités entre les cliniques Mutualiste La Catalane et celle du Vallespir fortement demandeuses d'imagerie en coupe ;

- sur l'activité de cancérologie concernant les actes thérapeutiques sous guidage de l'image en coupe, aucune indication ne figurant dans le dossier du GIE Diagnoscan ;

- sur l'activité d'urgence, la clinique Mutualiste La Catalane n'ayant pas d'autorisation à l'inverse de la clinique du Vallespir.

Par des mémoires, enregistrés les 5 avril et 20 décembre 2022, l'agence régionale de Santé (ARS) Occitanie, représentée par Me Porte, conclut au rejet de la requête et à ce que la SCM Cerix lui verse une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable faute d'intérêt à agir de la société requérante en l'absence de justificatif établissant l'accord de la clinique du Vallespir pour l'installation d'un appareil IRM dans ses locaux, et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 8 mars 2022, le GIE Diagnoscan, représenté par Me Denel, conclut au rejet de la requête et à ce que la SCM Cerix lui verse une somme de 4 000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pater, première conseillère ;

- les conclusions de M. Baccati, rapporteur public ;

- et les observations de Me Porte, pour l'ARS Occitanie, et de Me Duhil de Benaze, pour le GIE Diagnoscan.

Une note en délibéré, présentée par l'agence régionale de santé Occitanie a été enregistrée le 11 mai 2023.

Une note en délibéré, présentée par le GIE Diagnoscan a été enregistrée le 15 mai 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté 2018-2789 en date du 3 août 2018 a été approuvé le projet régional de santé (PRS) de l'ARS Occitanie. Par arrêté en date du 20 décembre 2019 a été établi le bilan quantifié de l'offre de soins faisant apparaitre en son annexe 16 la possibilité en 2020 de déposer des demandes d'autorisations à hauteur de deux implantations et de deux appareils IRM supplémentaires sur la zone d'implantation des Pyrénées-Orientales. Trois promoteurs ont déposé une demande d'autorisation d'implantation et d'exploiter un équipement matériel lourd de type IRM : la SCM Cerix, pour son centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique du Vallespir à Céret, le GIE Diagnoscan, pour le centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique mutualiste Catalane à Perpignan, et la Sas imagerie Conflent Canigou en cours de constitution pour le centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades. Les demandes ont été examinées par la commission spécialisée de l'offre de soins (CSOS) de la conférence régionale de la santé en sa séance du 10 juillet 2020. Par trois décisions du 27 août 2020, le directeur de l'ARS Occitanie a rejeté la demande de la SCM Cerix (décision n° 2020/2457) et accordé à la SAS Imagerie Conflent Canigou (décision n° 2020-2458) et au GIE Diagnoscan (décision n° 2020/2456), l'autorisation respective d'exploiter un IRM sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades et sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan. La SCM Cerix a formé, en application de l'article L. 6122-10-1 du code de la santé publique, un recours hiérarchique auprès du ministre des solidarités et de la santé à l'encontre de ces trois décisions et ces recours ont été implicitement rejetés en application de l'article R. 6122-42 du code de la santé publique. Par la présente requête, la SCM Cérix demande au tribunal d'annuler la décision n° 2020-2458 du 27 août 2020 du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie de délivrer à la SAS Imagerie Conflent Canigou en cours de constitution l'autorisation d'exploitation d'un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé devant le ministre des solidarités et de la santé.

Sur la fin de non-recevoir opposée par l'agence régionale de santé d'Occitanie :

2. Aux termes de l'article L. 6122-2 du code de la santé publique: " L'autorisation est accordée, en tenant compte des éléments des rapports de certification émis par la Haute Autorité de santé qui concernent le projet pour lequel elle est sollicitée et qui sont pertinents à la date de la décision (1), lorsque le projet : () 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement ". Aux termes de l'article R. 6122-32 du même code : " Les demandes d'autorisation, () ne peuvent, après transmission du directeur général de l'agence régionale de santé, être examinées que si elles sont accompagnées d'un dossier justificatif complet. /Ce dossier comprend : 1° Les éléments permettant de vérifier le respect des conditions d'implantation et des conditions techniques de fonctionnement prévues au 3° de l'article L. 6122-2 ; (). Le dossier est réputé complet si, dans le délai d'un mois à compter de sa réception dans une des périodes mentionnées à l'article R. 6122-29, le directeur général de l'agence régionale de santé n'a pas fait connaître au demandeur, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la liste des pièces manquantes ou incomplètes. (). ".

3. L'ARS Occitanie soutient que la SCM Cerix ne peut se prévaloir d'un intérêt légitime à agir à l'encontre de la décision rejetant sa demande d'autorisation d'installation d'un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la Clinique du Vallespir à Céret au motif de ce qu'elle a été trompée par la société sur le respect des conditions d'implantation et des conditions techniques de fonctionnement prévues par l'article L. 6122-2 du code de la santé publique, et que la SCM Cerix lui a présenté un dossier incomplet au sens des dispositions l'article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, en l'absence de justification d'une autorisation de la clinique de Vallespir à Céret pour l'implantation.

4. Toutefois, d'une part, ni les dispositions de l'article R. 6122-32 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige, fixant la liste des pièces que doit comporter le dossier prévu à l'article R. 6122-32, prévoyant " Les éléments permettant de vérifier le respect des conditions d'implantation ", ni aucun autre texte, n'exige expressément que le dossier de demande d'autorisation doive inclure l'accord de la structure d'implantation. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que par lettre du 8 avril 2020, la SCM Cerix a été informée par l'ARS de la recevabilité de son dossier et de son caractère réputé complet à la date du 6 mars 2020. Enfin, la décision de rejet litigieuse ne reproche pas à la SCM Cerix de ne pas présenter cet accord. Dans ces circonstances, l'absence de justificatif, dans le dossier de demande d'autorisation, de l'accord de la clinique du Vallespir de Céret pour l'implantation du matériel, ne retire pas à la SCM Cerix l'intérêt légitime à agir dont elle bénéficie en tant que candidate ayant fait l'objet d'une décision de rejet. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut être accueillie.

Sur les conclusions en annulation :

5. Aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à () l'installation des équipements matériels lourds ". Aux termes de l'article L. 6122-14 du même code : " sont considérés comme équipements matériels lourds au sens du présent titre les équipements mobiliers destinés à pourvoir soit au diagnostic, à la thérapeutique ou à la rééducation fonctionnelle des blessés, des malades et des femmes enceintes, soit au traitement de l'information et qui ne peuvent être utilisés que dans des conditions d'installation et de fonctionnement particulièrement onéreuses ou pouvant entraîner un excès d'actes médicaux. La liste de ces équipements est établie par voie réglementaire. ". Aux termes de l'article R. 6122-26 du même code : " Sont soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les équipements matériels lourds énumérés ci-après : 2° Appareil d'imagerie ou de spectrométrie par résonance magnétique nucléaire à utilisation clinique ; (). ". Aux termes de l'article R. 6122-27 suivant : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 6122-1 est accordée par le directeur général de l'agence régionale de santé. () ". Aux termes de l'article L. 6122-9 du même code applicable au litige : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. ().". Par la décision attaquée, l'ARS accorde à la SAS Imagerie Conflent Canigou, l'autorisation d'exploitation d'un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades (66), après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie dans sa réunion du 10 juillet 2020.

6. Aux termes de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique : " I.- Les membres () des instances collégiales, des commissions, des groupes de travail et conseils des autorités et organismes mentionnés aux articles L. 1123-1, L. 1142-5, L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1313-1, L. 1413-1, L. 1415-2, L. 1418-1, L. 1431-1, L. 1462-1 et L. 5311-1 du présent code, ()sont tenus, lors de leur prise de fonctions, d'établir une déclaration d'intérêts. Cette déclaration est remise à l'autorité compétente ainsi que, le cas échéant, au déontologue mentionné au II de l'article L. 1451-4. Elle mentionne les liens d'intérêts de toute nature, directs ou par personne interposée, que le déclarant a, ou qu'il a eus pendant les cinq années précédant sa prise de fonctions, avec des entreprises, des établissements ou des organismes dont les activités, les techniques et les produits entrent dans le champ de compétence de l'autorité sanitaire au sein de laquelle il exerce ses fonctions ou de l'organe consultatif dont il est membre ainsi qu'avec les sociétés ou organismes de conseil intervenant dans les mêmes secteurs. Elle est rendue publique, y compris en ce qui concerne les rémunérations reçues par le déclarant de la part d'entreprises, d'établissements ou d'organismes mentionnés au troisième alinéa ainsi que les participations financières qu'il y détient. Elle est actualisée à l'initiative de l'intéressé. (). Les personnes mentionnées au présent article ne peuvent prendre part aux travaux, aux délibérations et aux votes des instances au sein desquelles elles siègent qu'une fois la déclaration souscrite ou actualisée. Elles ne peuvent, sous les peines prévues à l'article 432-12 du code pénal, prendre part ni aux travaux, ni aux délibérations, ni aux votes de ces instances si elles ont un intérêt, direct ou indirect, à l'affaire examinée ". Aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ". En application de ces dispositions, la règle de l'impartialité s'impose à tout organe administratif et il s'en déduit que des personnes ne peuvent prendre part aux travaux, aux délibérations ou aux votes au sein de la commission spécialisée de l'organisation des soins lorsqu'elles ont un intérêt direct ou indirect à l'affaire examinée.

7. La SCM Cerix soutient que la décision attaquée révèle une atteinte à l'impartialité pour méconnaissance de ces dispositions, en faisant valoir que M. C a pris part au vote alors qu'il est directeur de la clinique Mutualiste La Catalane, membre du GIE bénéficiaire de la décision attaquée. Il ressort du dossier de demande d'autorisation du GIE Diagnoscan, que celui-ci est représenté par deux administrateurs, M. A et M. C. Si M. C, membre de la commission permanente et des commissions spécialisées de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie, a indiqué dans sa déclaration d'intérêt publiée le 20 mai 2020, qu'il occupe les fonctions de directeur de la clinique Beau Soleil à Montpellier (Languedoc Mutualité) depuis novembre 2019, sa déclaration d'intérêt publiée le 16 avril 2019 et librement accessible au juge et aux parties, fait apparaitre qu'il a exercé les fonctions de directeur de la clinique Mutualiste Catalane depuis octobre 2010, soit durant 9 ans et ainsi jusqu'à 7 mois avant la réunion de la commission spécialisée ayant rendu son avis, ce qui donne à ce dernier un intérêt direct à l'affaire examinée par cette instance. Il ressort en outre de l'arrêté ARS n° 2020-468 portant composition de la commission permanente et des commissions spécialisées de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie, que M. C y siège au titre de directeur de la clinique Mutualiste Catalane de Perpignan et c'est également en tant que tel qu'il apparait sur la feuille d'émargement de la commission spécialisée réunie à Toulouse du 10 juillet 2020 de 9h30 à 17 h. Il ressort également de ce dernier document que M. C, absent à cette réunion, avait donné procuration à M. B, présent et ainsi muni de deux votes. Si l'ARS soutient que M. B se serait abstenu de voter sur le dossier de la demande du GIE Diagnocan, elle ne l'établit pas en se bornant à indiquer que l'enregistrement de la séance révèle qu'il n'y a eu que 12 votants sur 13 sur les trois candidatures relatives aux IRM. Dans ces conditions, la SCM Cerix est fondée à soutenir que la décision a été prise au terme d' une procédure dépourvue des garanties d'impartialité, et que les dispositions de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique ont été méconnues.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués, que la décision du 27 août 2020, ensemble la décision implicite de rejet du recours hiérarchique devant le ministre des solidarités et de la santé doivent être annulées.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

10. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu et de mettre à la charge solidaire de l'Agence Régionale de Santé Occitanie et du GIE Diagnoscan une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SCM Cerix et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu dans les circonstances particulières de l'espèce, de faire application de ces dispositions à l'encontre de l'Etat. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCM Cerix, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que l'agence régionale de santé et le GIE Diagnocan demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision n° 2020-2456 du 27 août 2020 du directeur général de l'Agence Régionale de Santé Occitanie ayant délivré au GIE Diagnoscan l'autorisation d'exploiter un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan, ensemble la décision implicite du rejet du recours hiérarchique devant le ministre des solidarités et de la santé sont annulées.

Article 2 : L'agence régionale de santé Occitanie et le GIE Diagnoscan verseront solidairement à la SCM Cerix une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCM Cerix, à l'agence régionale de santé d'Occitanie, au ministre de la santé et de la prévention, et au GIE Diagnoscan.

Délibéré après l'audience publique du 9 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Vincent Rabaté, président,

Mme Brigitte Pater, première conseillère,

Mme Marie-Laure Viallet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2023.

La rapporteure,

B. Pater

Le président,

V. Rabaté

Le greffier,

F. Balicki

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies e droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 23 mai 2023.

Le greffier,

F. Balicki

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