Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2104102

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 août 2021 et 18 octobre 2022, M. E B et Mme F B, représentés par Me Muller, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 29 juin 2021 par laquelle le maire de la commune de Puissalicon a exercé, par substitution du département de l'Hérault, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur les parcelles cadastrées section C n° 422 et n° 426 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Puissalicon une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il n'est pas établi que le maire bénéficiait d'une délégation du conseil municipal lui permettant d'exercer le droit de préemption et, en tout état de cause, à la date de la délibération du 10 juin 2020 visée dans la décision attaquée, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles était dépourvu de base légale de sorte qu'il ne pouvait être régulièrement délégué ;

- la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation ;

- elle est entachée d'une méconnaissance du champ d'application de la loi puisque le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles n'est pas applicable dès lors que les parcelles sont incluses dans un périmètre sensible défini par le préfet de l'Hérault par un arrêté du 16 septembre 1982 et qu'il n'existe pas de délimitation opérée par le département de l'Hérault et d'inclusion dans ce périmètre des parcelles concernées ;

- la mesure de validation législative prévue par le II de l'article 233 de la loi du 22 août 2021, qui ne répond à aucun motif impérieux général, méconnaît les stipulations de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaît l'article 1er du protocole additionnel à cette convention ;

- la décision attaquée est entachée d'erreurs de fait et méconnaît les dispositions combinées des articles L. 113-8, L. 113-14 et L. 215-1 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure.

Par un mémoire, enregistré le 23 février 2022, M. A G et Mme D G - Coulondres déclarent s'en remettre à la sagesse du tribunal.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 et 27 juillet 2022, la commune de Puissalicon, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, agissant par Me Valette, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct enregistré le 25 août 2021, M. et Mme B, représentés par Me Muller, demandent au tribunal, à l'appui de leur requête, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du II de l'article 233 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Par un mémoire en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité, enregistré le 2 septembre 2021, la commune de Puissalicon, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants ne soit pas transmise au Conseil d'Etat.

Par une ordonnance n° 2104102 du 27 octobre 2021, le président de la 1ère chambre du tribunal a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité que lui avait soumise M. et Mme B.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique

et renforcement de la résilience face à ses effets ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Muller, représentant M. et Mme B, et celles de Me Valette, représentant la commune de Puissalicon.

Une note en délibéré a été présentée le 31 mars 2023 par Me Valette pour la commune de Puissalicon.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme B se sont portés acquéreurs des parcelles cadastrées section C n° 422 et n° 426 situées sur le territoire de la commune de Puissalicon mises en vente par M. A G. A cet effet, ils ont signé avec le vendeur devant notaire une réquisition d'instrumenter un acte de vente le 13 avril 2021 au prix de 5 000 euros. Le notaire a adressé le 15 avril 2021 une déclaration d'intention d'aliéner au président du conseil départemental de l'Hérault qui a renoncé à l'exercice de son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Le maire de la commune de Puissalicon a, par décision du 29 juin 2021, exercé le droit de substitution que lui reconnaît l'article R. 215-15 du code de l'urbanisme, et préempté ces parcelles. Par la présente requête, M. et Mme B, acquéreurs évincés, demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal () ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 10 juin 2020 régulièrement publiée et transmise au contrôle de légalité le 11 juin 2020, le conseil municipal de Puissalicon a délégué à son maire, sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, qui incluent le droit de préemption en espaces naturels sensibles, dont la commune est titulaire par substitution, en l'absence de préemption par le département.

4. D'autre part, la circonstance qu'à la date de cette délibération, intervenue avant la validation législative opérée par l'article 233 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l'urbanisme n'était plus applicable dans les zones de préemption définies par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, est sans incidence sur la légalité de cette délégation.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3°/ () imposent des sujétions ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. Les décisions de préemption prises en application de l'article L. 215-1 code de l'urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions. Elles entrent, par suite, dans le champ des dispositions précitées et doivent, dès lors, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Elle n'impose en revanche pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter.

7. En l'espèce, la décision de préemption vise les textes dont elle fait application, en particulier les articles L. 215-7 et R. 215-15 du code de l'urbanisme, ainsi que l'arrêté préfectoral du 16 septembre 1982 créant une zone de préemption au titre du périmètre sensible sur le canton de Servian. Pour justifier de l'intérêt de la propriété préemptée, la décision attaquée renvoie à un rapport annexé, qui indique notamment que ces parcelles, en nature de garrigues, comportent une végétation variée typiquement méditerranéenne dont la leuzée conifère dont l'habitat est dégradé en raison de la déprise agricole. Elle précise que ces parcelles se situent sur la pente Ouest du Puech du Moulin des Rives dont le sommet, composé de la parcelle C n° 40, a fait l'objet d'une précédente décision de préemption en date du 2 avril 2021, et que leur acquisition permettra l'aménagement, la mise en valeur et la protection d'un espace de continuités écologiques. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de la comparaison des rapports de présentation des décisions de préemption successives sur le Puech du Moulin des Rives, que ces éléments de motivation consisteraient en une simple reprise de ceux ayant justifié la préemption de la parcelle C n° 40. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption contestée manque en fait et doit être écarté.

8. En troisième lieu, alors que le rapport de présentation se borne à rappeler au titre d'un rappel historique l'intérêt environnemental et paysager du Puech dans lequel s'insère les parcelles préemptées, lequel offre une vue sur le village et comporte à son sommet un ancien moulin à restaurer, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision de préemption en litige serait entachée d'erreurs de fait. De même, la seule circonstance que les chemins traversant le site ne soient pas balisés ni répertoriés sur la carte IGN comme chemins de randonnées n'est pas de nature à permettre de considérer que ledit rapport est entaché d'une erreur de fait en ce qu'il indique qu'" un chemin permet d'accéder au sommet et trois itinéraires de randonnées locaux passent par ce lieu ". Il s'ensuit que le moyen tiré des erreurs de fait, pris en ses différentes branches, doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme, créé par l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ". L'article L. 215-4 du même code dispose que : " A l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L.215-1, le département dispose d'un droit de préemption ". Son article L. 215-57 prévoit en outre que la commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption.

10. En application des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme, dans leur rédaction antérieure à la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, le préfet pouvait délimiter des " périmètres sensibles " dans certains départements, dans lesquels il pouvait arrêter les mesures nécessaires à la protection des sites et des paysages et créer des zones de préemption au profit du département. Avec la loi du 18 juillet 1985, les articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme ont été modifiés et la protection des espaces naturels sensibles est devenue une compétence départementale de droit commun. L'article L. 142-3 du code de l'urbanisme prévoyait dès lors que les départements eux-mêmes délimitent les zones à l'intérieur desquelles ils peuvent exercer leur droit de préemption. Par ailleurs, l'article L. 142-12 du même code prévoyait que le droit de préemption reconnu aux départements pouvait continuer à s'exercer à l'intérieur des zones de préemption délimitées par le préfet sous l'empire du droit antérieur.

11. L'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, ratifiée par l'article 156 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a procédé à une nouvelle codification des dispositions relatives aux espaces naturels sensibles, et notamment de celles relatives au droit de préemption dans ces espaces, aux articles L. 215-1 et suivants. Dans ce cadre, les dispositions transitoires de l'article L. 142-12 ont été abrogées à compter du 1er janvier 2016. A compter de cette date, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l'urbanisme n'était dès lors plus applicable dans les zones de préemption définies par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, sauf à ce que le département les ait incluses dans les zones de préemption qu'il avait lui-même créées au titre des espaces naturels sensibles.

12. Toutefois, l'article 233 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a rétabli, à l'article L. 215-4-1 du code de l'urbanisme, ce droit de préemption dans les zones concernées et prévu en son II que : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et l'entrée en vigueur du présent article, en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme ".

13. Ces dispositions ont pour objet, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, de valider les décisions de préemption, ainsi privées de base légale par l'ordonnance du 23 septembre 2015, intervenues dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, en ce qu'elles seraient contestées sur le fondement du moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi ne peut être utilement invoqué par Mme B.

14. M. et Mme B soutiennent néanmoins qu'en validant des décisions de préemption, ces dispositions sont contraires aux stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du premier protocole additionnel à cette convention.

15. D'une part, aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Ces stipulations n'interdisent pas toute ingérence, notamment par l'exercice d'un droit de préemption, d'un Etat dans le droit de toute personne au respect de ses biens. Pour respecter ces stipulations, une telle ingérence doit ménager un " juste équilibre " entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

16. D'autre part, aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera () des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil () ". Il résulte de ces stipulations que, lorsque sont en cause des droits et obligations de caractère civil, l'adoption de mesures législatives à portée rétroactive qui feraient obstacle à ce qu'une décision faisant l'objet d'un procès en cours puisse être utilement contestée n'est compatible avec le droit de toute personne à un procès équitable que si l'intervention de ces mesures est justifiée par d'impérieux motifs d'intérêt général.

17. La demande des requérants tendant à l'annulation de la décision de préemption du maire de Puissalicon du 29 juin 2021 est relative à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens de ces stipulations.

18. La mesure de validation résultant des dispositions précitées du II de l'article 233 de la loi du 22 août 2021, qui n'institue pas un droit de préemption, est précisément définie dans le temps comme par son objet, ne poursuit pas un objectif exclusivement financier, et tend à sécuriser juridiquement les actes concourant à la politique menée par les départements en faveur de la protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité. Elle entend limiter les conséquences, auxquelles l'administration ne peut remédier, d'un avis contentieux du Conseil d'Etat précisant que l'abrogation des dispositions de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme considérées comme obsolètes lors de la recodification de ce code privait de base légale les décisions de préemption prises, postérieurement à cette abrogation, dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985. Elle ne valide les décisions de préemption qu'en tant qu'elles seraient contestées sur le fondement d'un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme, en adéquation avec l'objectif poursuivi, et réserve expressément les décisions passées en force de chose jugée. Eu égard au risque d'annulation contentieuse sur le fondement de ce moyen auquel sont exposées ces décisions de préemption, au nombre de décisions susceptibles d'être concernées et à l'objet de ces dernières, qui permettent d'assurer la mise en œuvre de la politique de protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité menées par les départements, les dispositions précitées de l'article 233 de la loi du 22 août 2021 sont justifiées par un motif impérieux d'intérêt général et ne sauraient dès lors être regardées, nonobstant leur application aux litiges pendants devant le juge à la date de leur entrée en vigueur, comme portant une atteinte excessive au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni aux stipulations du premier protocole additionnel à cette convention. Il suit de là que les exceptions d'inconventionnalité soulevées par les requérants ne peuvent donc qu'être écartées.

19. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ". Aux termes de l'article L. 113-8 du même code : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ". Enfin, aux termes de l'article L. 215-21 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. A l'exception des terrains relevant du régime forestier, tout ou partie d'un terrain acquis et conservé pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8 peut être incorporé dans le domaine public de la personne publique propriétaire par décision de son organe délibérant. La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis. Elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. Elle peut éventuellement confier la gestion des espaces aménagés à une personne publique ou privée y ayant vocation ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

20. Il résulte de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

21. Ainsi qu'il a été exposé au point 7, la commune a justifié la décision de préemption litigieuse par la situation géographique des parcelles en cause, sur la pente de l'un des sept puechs du territoire communal, le puech du Moulin des Rives, lequel offre une vue panoramique sur le village et le paysage alentours. Ces parcelles sont en nature de garrigue avec une flore et une faune typiques dont notamment la leuzée conifère dont l'habitat est menacé par la déprise agricole et la fermeture des milieux, et se situent dans la trame verte et bleue du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration.

La commune a par ailleurs prévu d'effectuer un inventaire faunistique et floristique et l'aménagement d'un espace d'accueil et de repos pour le public avec l'installation de bancs, panneaux pédagogiques et une table d'orientation. La circonstance, à la supposée avérée, que la commune ne bénéficie d'aucune servitude de passage pour permettre l'accès du public au sommet du puech est sans incidence sur la légalité de la préemption en litige, la collectivité titulaire du droit de préemption n'ayant pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. Au demeurant, la commune justifie dans le rapport de présentation être en cours d'acquisition des parcelles C n° 25, 26 et 27 et que le propriétaire des parcelles C n° 24, 39 et 42 est favorable à l'institution d'une servitude de passage. Dans ces conditions, l'intervention de la commune, par substitution au département, afin de permettre la préservation et la mise en valeur de ces parcelles partiellement boisées et principalement entourées de parcelles elles-mêmes boisées et de terrains agricoles, est nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles du département. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que la commune envisage la création d'un parking sur d'autres parcelles situées à proximité n'est pas de nature à établir que la commune poursuivrait, en acquérant ces dernières, un objectif étranger à la protection des espaces naturels sensibles. Les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées et du détournement de pouvoir et de procédure doivent, dès lors, être écartés.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Puissalicon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme B demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B la somme que demande la commune de Puissalicon en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Puissalicon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E B et Mme F B, à la commune de Puissalicon et à M. A G et Mme D G - Coulondres.

Délibéré après l'audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Lison Rigaud, présidente,

Mme Sophie Crampe, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023.

Le rapporteur,

F. Goursaud

La présidente,

L. Rigaud

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 13 avril 2023.

La greffière,

M. C00aj