Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2104218

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 6 août 2021, 8 juillet 2022 et 12 janvier 2024, la société civile immobilière (SCI) Barentin, représentée par Me Senanedsch, demande au tribunal :

A titre principal,

1°) d'annuler la décision implicite prise par le président de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole en ce qu'elle refuse d'accepter l'interprétation de la règle d'urbanisme qu'elle invoque ;

A titre subsidiaire,

2°) d'annuler la décision implicite prise par le président de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole en ce qu'elle refuse de procéder à l'abrogation de la zone 1AU2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Hippolyte en tant que cet article soumet la constructibilité du secteur du village à la réalisation d'une opération d'ensemble ;

3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir à l'encontre du rejet implicite opposé à sa demande d'abrogation partielle du PLU de Saint-Hippolyte dès lors qu'elle est propriétaire des parcelles cadastrées section C n°2413 et B 2265 ; la circonstance que les numéros de parcelles figurant sur son titre de propriété ont été modifiés est sans incidence sur son intérêt à agir ;

- c'est à tort que le président de Perpignan Méditerranée Métropole refuse de confirmer que son terrain est immédiatement constructible sans qu'il ne soit nécessaire de réaliser une quelconque opération d'aménagement d'ensemble ;

- l'article 1AU2 du règlement du PLU, qui impose l'obligation d'urbaniser le secteur du village sous la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble, méconnaît le parti d'aménagement fixé en ce qui concerne le secteur du village ;

- la classement des parcelles dans une zone à urbaniser limitée est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires, enregistrés les 27 août 2021 et 19 juillet 2022, la commune de Saint-Hippolyte, représentée par Me Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce que la SCI requérante soit condamnée à payer la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en ce compris le droit de plaidoirie.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence de décision préalable et en l'absence d'intérêt à agir de la SCI Barentin ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 8 novembre 2023, Perpignan Méditerranée Métropole, représentée par Me Pons-Serradeil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI Barentin en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute de justifier d'une quelconque demande qui lui aurait été présentée ;

- La SCI Barentin ne justifie pas de son intérêt à agir en l'absence d'élément établissant la propriété des parcelles dont elle se dit propriétaire ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rousseau, premier conseiller,

- les conclusions de M. Lafay, rapporteur public,

- et les observations de Me Senanedsch, représentant la SCI Barentin, de Me Alzéari, représentant la commune de Saint-Hippolyte, et de Me Nivet, représentant Perpignan Méditerranée Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération en date du 5 juillet 2012, le conseil municipal de la commune de Saint-Hippolyte a approuvé le plan local d'urbanisme, celui-ci prévoyant une zone 1AU immédiatement constructible dans le secteur du village. Par délibération du 26 septembre 2017, le conseil de communauté de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole, établissement public désormais compétent en matière de documents d'urbanisme, a approuvé la modification simplifiée n° 2 du PLU de la commune de Saint-Hippolyte dont l'objet est de définir trois secteurs au sein de la zone 1AU afin d'encadrer, par des opérations d'aménagement d'ensemble, une meilleure maîtrise du développement de l'urbanisation dans cette zone. La SCI Barentin, gérée par M. A, a fait l'acquisition, selon un acte notarié du 19 avril 2013, de la parcelle cadastrée section C n° 2413 sise " Lous Bousquet ", d'une contenance de 610 m², et de la parcelle cadastrée section B n° 2265 sise lieu-dit " Le Village ", d'une superficie de 548 m². Ces parcelles, désormais cadastrées AN 190 et AN 365 et situées en zone 1AU du PLU, ont été acquises en vue d'y réaliser une construction à usage d'habitation. En réponse à une demande de la SCI Barentin du 22 février 2019, le maire de Saint-Hippolyte lui indiquait qu'à l'issue de la dernière modification du PLU, intervenue le 28 septembre 2017, les parcelles de la zone 1AU ne pouvaient pas faire l'objet d'une construction isolée dans la mesure où la modification impose aux constructions de cette zone de faire partie d'un plan d'aménagement d'ensemble. Par une lettre non datée, signée de M. et Mme A et expédiée par la SAS Barc Super U, dont le président est M. A, ces derniers ont sollicité tant auprès de la commune de Saint-Hippolyte que de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme. Cette demande a été implicitement rejetée. La SCI Barentin saisit le tribunal d'une requête tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle Perpignan Méditerranée Métropole a rejeté cette demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 () ". L'article L. 151-2 du même code dispose que : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques () ".

3. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. " Aux termes de l'article L. 151-6 du code précité : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comportent les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal mentionnées à l'article L. 141-16 et déterminent les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable, conformément à l'article L. 141-17. " . Selon l'article L. 151-7 de ce code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. () ".

4. Enfin, aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ".

5. Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) issues de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, n'ont plus seulement à être prises en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) mais doivent en respecter les orientations. Par ailleurs, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme.

6. La modification simplifiée n° 2 du PLU de Saint-Hippolyte, approuvée par la délibération du conseil de communauté de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole du 28 septembre 2017, a pour objet de modifier les OAP de la zone 1AU dite " le village " et d'adapter les dispositions règlementaires de cette zone. Dans le PADD, les auteurs de la modification n°2 ont fixé l'objectif général de préserver l'identité du village et son cadre de vie qualitatif, en créant des espaces de convivialité riches, en préservant et en valorisant les milieux urbains, agricoles et naturels, tout en permettant un développement maîtrisé pour l'accueil de nouveaux habitants et intégré dans le paysage. Pour la mise en œuvre de cet objectif, les auteurs de cette modification ont fixé des orientations générales d'aménagement, présentées sous la forme de plusieurs thématiques permettant de mettre en avant leurs objectifs, notamment concernant le centre ancien du village. Parmi les orientations générales qui ont été définies figurent la nécessité, notamment, 1. de préserver et d'améliorer la qualité du cadre de vie du centre du village et de favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, 2. d'accueillir de nouveaux habitants par une ouverture à l'urbanisation maîtrisée en pensant ces extensions du village dans l'objectif notamment d'offrir une diversité de type de logements, de créer des espaces publics qualitatifs et attractifs et de conserver une image unitaire du village. L'une des actions retenues pour assurer la mise en œuvre de l'orientation générale d'aménagement qui vise à accueillir de nouveaux habitants est de développer une urbanisation nouvelle destinée essentiellement à de l'habitat dans des zones d'extension limitées en réfléchissant à sa composition dans un souci de gestion économe de l'espace et de la soumettre à la mise en œuvre d'une ou plusieurs opérations d'aménagement d'ensemble afin d'en contrôler le contenu. Le PLU de Saint-Hippolyte prévoit des secteurs d'ouverture à l'urbanisation qui se situent dans la continuité du développement existant, zones qui ont fait l'objet d'une réflexion d'ensemble de manière à ce que leur développement ne déséquilibre pas le centre du village ou les quartiers actuellement existants. Parmi les secteurs destinés à l'implantation de constructions à usage d'habitations figure notamment celui du lieu-dit " Village ", zone d'environ 3,5 hectares, destinée à recevoir à court terme une urbanisation sous forme principalement d'habitat. Pour ce secteur et dans le respect des orientations générales définies par le PADD en son point 2., rappelées ci-avant, les OAP ont prévu que son urbanisation devra s'organiser sous forme d'une opération d'aménagement d'ensemble au sein de chaque secteur défini sur le schéma identifié de l'OAP. L'OAP du secteur " Le village " précise s'agissant des conditions d'aménagement que " le secteur, classé en zone 1AU, est immédiatement ouvert à l'urbanisation. Il est découpé en trois secteurs soumis chacun à une opération d'aménagement d'ensemble. ". Les parcelles de la SCI Barentin sont incluses en zone 1AU du PLU et la parcelle AN 190 fait partie intégrante du périmètre destiné à la réalisation d'opérations d'aménagement d'ensemble. Le préambule du règlement de la zone 1AU indique qu'il s'agit d'une " zone, située à proximité du centre du village, destinée à recevoir à court terme une urbanisation sous forme principalement d'habitat. Elle est destinée à recevoir, outre l'habitat, les équipements publics et les activités qui en sont le complément normal. Les constructions et opérations d'aménagement devront respecter l'orientation d'aménagement et de programmation sur le secteur " Le village " notamment en termes de mixité sociale, d'organisation et de traitement paysager. Cette orientation d'aménagement et de programmation définit trois secteurs, soumis chacun à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. () ". L'article 1AU2 dudit règlement précise que " Toute urbanisation doit être réalisée sous la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble au sein de chaque secteur défini par l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " Le village ".

7. Dès lors et d'une part, contrairement à ce que soutient la SCI Barentin, la constructibilité des parcelles du secteur " Le village " dont fait partie la parcelle AN 190 demeure subordonnée à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble de la zone de sorte que la délivrance à la SCI Barentin d'un permis de construire pour une construction isolée ne serait pas compatible avec l'OAP du secteur du village. D'autre part, le moyen tiré de l'illégalité de l'article 2 de la zone 1AU du règlement du PLU dès lors qu'il traduirait une méconnaissance du parti d'aménagement retenu ne peut, compte tenu de ce qui vient d'être exposé au point qui précède, qu'être écarté.

8. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d'aménagement et d'équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d'aménagement et de construction avec le projet d'aménagement et de développement durables. ". L'article R. 151-20 de ce code prévoit que : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. () ".

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif dans le cas où elle serait entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste, de détournement de pouvoir ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Il résulte de la modification du PLU de la commune de Saint-Hippolyte que leurs auteurs ont souhaité ouvrir à l'urbanisation un ensemble de parcelles non bâties situées à proximité du cœur du village en vue de renforcer le rôle du centre du village dans l'organisation du village à l'intérieur duquel se situent les commerces et les services de proximité et permettre ainsi l'accueil de nouveaux habitants. Lorsque, comme en l'espèce, les équipements existant à la périphérie immédiate des terrains ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, l'urbanisation y est directement possible mais demeure encadrée. L'aménagement d'ensemble signifie que l'urbanisation doit porter sur la totalité des terrains concernés pour en garantir la cohérence, mais ne fait pas référence à une procédure particulière. L'article R. 151-20 précité du code de l'urbanisme prévoit que les OAP et le règlement du PLU définissent les conditions et il mentionne également que les constructions sont autorisées dans cette zone soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, comme il est prévu en l'espèce, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les OAP et le règlement. Il ne ressort ni du règlement, ni de l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " Le Village " qui prévoit un aménagement d'ensemble des terrains pour garantir la cohérence de ce secteur ouvert à l'urbanisation que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient entaché leur décision de classer la parcelle AN 190 en zone AU d'une erreur manifeste d'appréciation.

11. Il s'ensuit que c'est sans erreur d'appréciation que le président de Perpignan Méditerranée Métropole a implicitement rejeté la demande d'abrogation présentée par M. et Mme A en refusant de confirmer comme il lui était demandé que l'unité foncière soit déclarée immédiatement constructible sans qu'il ne soit nécessaire de réaliser une quelconque opération d'aménagement d'ensemble.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées à la requête, que la SCI Barentin n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole a refusé d'abroger partiellement le plan local d'urbanisme de Saint-Hippolyte. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent par suite qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SCI requérante la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle non compris dans les dépens.

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SCI Barentin les sommes que la commune de Saint-Hippolyte et la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole demandent sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Barentin est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Hippolyte et de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société civile immobilière Barentin, à la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole et à la commune de Saint-Hippolyte.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Encontre, présidente,

Mme Teuly-Desportes, première conseillère,

M. Rousseau, premier conseiller.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024.

Le rapporteur,

M. ROUSSEAU

La présidente,

S. ENCONTRE

La greffière,

C. ARCE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 30 janvier 2024

La greffière,

C. Arce